我国刑事立案监督制度的立法缺陷及完善 陈俊 （陕西省眉县人民检察院、西北农林科技大学人文学院博士研究生，陕西 眉县 ７２２３００） 【摘要】刑事立案监督是法律赋予检察机关的一项重要职责。现行刑事立案监督的范围较为狭窄，获得刑事立案监督线索的 渠道不畅通，立案前检察机关缺乏相应权限，立案通知书缺乏充分证据基础，立案监督执行中缺乏措施和手段；这些缺陷制约了立 案监督工作的开展。对此，应从立法上扩大刑事立案监督的范围，增强监督程序的可操作性，赋予检察机关同步调查权与后续监督 权，建立奖惩机制。 【关键词】刑事立案监督；审查监督权；同步调查权；后续监督权；・奖惩机制 【中图分类号】Ｄ９１４ 【文献标识码】Ａ 【文章编号】１６７３－８６１６（２０１０）０１－００７９—０４ Ｃｒｉｍｉｎａｌ Ｃａｓｅ Ｍｏｎｉｔｏｒｉｎｇ Ｓｙｓｔｅｍ’Ｓ Ｄｅｆｅｃｔｓ ａｎｄ Ｉｍｐｒｏｖｅ ｔｈｅ Ｌｅｇｉｓｌａｔｉｖｅ ＣＨＥＮ Ｊｕｎ Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｃｒｉｍｉｎａｌ ｅａｓｅ ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ ｉｓ ｇｉｖｅｎ ａｌｌ ｉｍｐｏｒｔａｎｔ ｄｕｔｙ ｏｆ ｔｈｅ ｐｒｏｓｅｃｕｔｉｏｎ ｂｙ ｌａｗ．Ｔｈｅ ＣｌｌｌＴ￣ｎｔ ｃｒｉｍｉｎａｌ ｅａｓｅ ｒａｎｇｅ ｏｆ ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ ｉｓ ａ ｎａｌＴＯＷ，ｔｒａｉｌ ｃｈａｎｎｅｌｓ ｗｈｉｃｈ ａｃｃｅｓｓ ｔｏ ｃｒｉｍｉｎａｌ ｃａｓｅ ｏｖｅｒｓｉｇｈｔ ｉｓ ｂｌｏｃｋｅｄ，ｔｈｅ ｐｒｏｓｅｃｕｔｉｏｎ ｌａｃｋｓ ｏｆ ｃｏｒｒｅｓｐｏｎｄｉｎｇ ｒｉｇｈｔｓ ｂｅ￣ｒｅ ｉｔ ｐｌａｃｅｄ ｏｎ ｆｉｌｅ，ｔｈｅ ｆｉｈｎｇ ｎｏｔｉｃｅ ｌａｃｋｓ ｏｆ ｓｕｆｉｆｃｉｅｎｔ ｅｖｉｄｅｎｃｅ ｂａｓｅ，ｌａｃｋｓ ｏｆ ｍｏｎｉｔｏｒｉｎｇ ｔｈｅ ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ；Ｔｈｅｓｅ ｄｅｆｉｃｉｅｎｃｉｅｓ ｃｏｎｓｔｒａｉｎ ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ ｔｈｅ ｗｏｒｋ ｏｎ ｆｉｌｅ．Ｗｉｈｔ ｒｅｇａｒｄｓ，ｗｅ ｓｈｏｕｌｄ ｂｅ ｌｅｇｉｓｌａｔｉｏｎ ｔｏ ｅｘｐａｎｄ ｔｈｅ ｓｃｏｐｅ ｏｆ ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ ｏｆ ｃｒｉｍｉｎａｌ ｃａｓｅｓ，ｅｎｈａｎｃｅ ｏｐｅｒａｂｉｌｉｔｙ ｍｏｎｉｔｏｉｒｎｇ ｐｒｏｃｅｓｓ，ｇｉｖｅ ｐｒｏｓｅｃｕｔｏｒｓ ｔｈｅ ｒｉｈｇｔ ｔｏ ｓｙｎｃｈｒｏｎｉｚｅ ｔｈｅ ｉｎｖｅｓｔｉｇａｔｉｏｎ ａｎｄ ｆｏｌｌｏｗ—ｕｐ ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ，ｃｏｎｓｔｒｕｃｔ ｔｈｅ ｍｅｃｈａｎｉｓｍ ｏｆ ｒｅｗａ￣ａｎｄ ｐｕｎｉｓｈｍｅｎｔ． Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ ｏｆ ｃｒｉｍｉｎａｌ ｅａｓｅ；ｅｘａｍｉｎａｔｉｏｎ ａｎｄ ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ ｏｆ ｐｏｗｅｒ；ｓｙｎｃｈｒｏｎｉｚａｔｉｏｎ ｉｎｖｅｓｔｉｇａｔｉｖｅ ｐｏｗｅｒ；ｆｏｌｌｏｗ—ｕｐ ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ；ｔｈｅ ｍｅｃｈａｎｉｓｍ ｏｆ ｒｅｗａｒｄ ａｎｄ ｐｕｎｉｓｈｍｅｎｔ 刑事立案监督是刑事诉讼法律监督机制的重要内 国现行《刑事诉讼法》第８７条规定，刑事立案监督仅限 容，是法律赋予检察机关的一项重要职责，是指人民检 于对公安机关应该立案而不立案的监督，对其他机关以 察院依法对公安机关的立案活动是否合法进行监督的 及不应该立案而立案的监督没有明确规定，且局限于对 活动，其具体表现为检察机关通过监督防止和纠正有 立案结果的监督，对立案程序本身并没有设定明确的监 案不立、有罪不究、以罚代刑、以牢代刑等现象发生，这 督，对现实存在的不破不立、破而不立、先侦后立、立而 对于打击犯罪、保护人民、维护国家法律的统一正确实 不侦、立后又撤、以罚代刑，以及对行政执法领域的立 施起到了有力的保障作用。广义的刑事立案监督还应 案监督等情况没有纳人立案监督的范围，形成监督的盲 包括其他机关、团体和人民群众对侦查机关进行的监 区。【－】从目前司法实践及我国现行的刑事诉讼制度看， 督。Ｉ１］目前，立案监督工作作为检察机关法律监督的重 现行法律所设定的立案监督适用范围存在缺陷，具体而 要组成部分，已经得到了全面开展，但在立案监督的具 言主要体现在以下三个方面： 体实践中，有关刑事立案监督的规定不够明确，没有与 １．刑事立案监督制度不健全 其相配套的操作规则，以致在实际运作中还面临许多难 根据现行的法律规定，具有刑事侦查权的不仅仅只 点和亟待改进的问题，制约了立案监督工作的开展，因 是公安机关，还有国家安全、监狱、军队保卫部门、海 此必须加以完善。 关，这些部门均有刑事立案权。但是现行刑事诉讼法仅 规定对公安机关的立案活动进行监督，对于其他机关的 一、刑事立案监督制度存在的立法缺陷 立案活动是否需要进行监督、如何进行监督，现行刑事 刑事立案监督作为检察机关的职能之一，相对于其 诉讼法均未作出规定。这种只监督公安机关不监督其 他职能而言远没有得到有效发挥，这是因为刑事立案监 他部门刑事立案的规定，是与设立刑事立案监督制度从 督还存在如下问题： 而促进社会主义法制建设的初衷相悖的。 （一）立案监督的范围狭窄。不利于全面实现监督 ２．立案监督内外有别 职能 现行刑事诉讼法没有对人民检察院自侦部门的立 立案作为刑事诉讼活动开始的一个独立程序，我 案监督作出明文规定，忽视了检察机关内部的立案监 【收稿日期】２００９—１１—１８ －７９・ 创新・２０１０年第１期 督，使立案监督工作出现内外不一，失于监督。此外，现 样就存在着认识不一、互相推诿的现象，从而削弱了立 行刑事诉讼法第８７条将自诉案件范围扩大为“被害人 案监督的力度。 有证据证明对被告人侵犯自己人身、财产权利的行为应 （四）立案监督执行中缺乏措施和手段。影响了立 当依法追究刑事责任，而公安机关或者人民检察院不予 案监督工作的实效性 追究被告人刑事责任的案件”。但却没有规定对法院的 自诉案件实行立案监督，导致立案监督的空白。 ３．立案缺陷的制约 现行刑事诉讼法第８７条，只规定了人民检察院有 询问不立案理由和通知公安机关立案的权力，公安机 关应说明不立案的理由和执行人民检察院立案通知， 现行刑事诉讼法仅对“应当立案侦查而不立案”的 但对公安机关拒不执行人民检察院立案通知和拒不说 监督作了规定，未对“不应当立案侦查而立案”的监督 明不立案理由应如何处理，却无具体规定，仅靠向公安 作出具体规定，这一立法上的缺陷，使立案监督只局限 在对公安机关“应当立案而不立案”实施监督，把立案 监督活动限制在“立案”这一环节，忽视了侦查机关“不 应当立案而立案”的监督和根本没有受理更未作出不立 案决定等情况的监督及侦查机关立案后又撤销原立案 决定、终止刑事诉讼活动的案件监督以及对有些涉案人 员作出“另案处理”决定的案件的监督，使检察机关难 以对公安机关立案管辖的所有案件实行监督，使检察 机关立案监督工作步履艰难。 （二）获得刑事立案监督线索的来源渠道狭窄 现行刑事诉讼法没有规定人民检察院对公安机关 受案、立案情况的审查监督权，而人民检察院若不了解 公安机关的受案、立案情况，立案监督就没有基础，导 致立案监督的涉及面小。根据现行刑事诉讼法第８７条 规定，立案监督线索来源有两个：一是人民检察院通过 办案自己发现；二是被害人向人民检察院控告。现行刑 事诉讼法并没有规定公安机关应当将发案、受案或不 立案的情况通知人民检察院，这就导致人民检察院主要 依靠在审查批捕、审查起诉中发现立案监督线索，这仅 仅起到对案件处理的拾遗补缺作用；假若人民检察院没 有发现，则立案监督就无从谈起。此外，被害人出于害 怕报复、事后私了等各种原因而不控告的较多，而且不 是所有案件均有被害人，立案监督的触角不能延伸到侦 查机关有案不立的主要方面，使立案监督作为一项司法 救济手段难以达到目的。圜 （三）立案前检察机关缺乏相应权限，使立案通知 书缺乏充分证据基础 我国现行刑事诉讼法第８７条规定“人民检察院认 为公安机关应当立案侦查的案件而不立案侦查的……” 这里的“认为”不是随意认为，而应当是人民检察院根 据有关证据得出的结论和意见。那么人民检察院在掌 握的现有证据不符合通知公安机关立案的条件时，能 否通过调查取得有关证据，通知公安机关立案是否应 提供有关的证明材料，在司法实践中人民检察院有时 根据现有的材料不能充分说服公安机关应该立案，这 ・８０・ 机关发纠正违法通知书和通过有关部门协调，其效力 十分有限。 （五）立案监督中的其它问题 检察机关主动进行监督的动力不足，怕影响与公安 机关的关系；立案监督中存在畏难情绪；对立案监督工 作积极性不高，缺乏应有的压力；等等。 二、完善刑事立案监督制度的立法建议 （一）扩大刑事立案监督的范围，全面保障刑事立 案活动的合法性 刑事立案监督的范围，是开展刑事立案监督工作的 前提。根据现行刑事诉讼法规定，人民检察院对公安机 关应当立案侦查而不立案侦查或者被害人认为公安机 关对应当立案侦查的案件而不立案侦查，向人民检察院 提出的，人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理 由。那么，对公安机关应当立案而不立案侦查如何理解， 这里的不立案包括“绝对不立”和“变相不立”。“绝对不 立”是指公安机关接到报案或发现犯罪事实或犯罪嫌疑 人并依法应当追究刑事责任的案件后没有作出立案决 定。这包括实际能查处的案件，也包括作案人尚未明确， 但危害后果和案件ｌ生质均达到立案条件的案件监督。尤 其是对罪行明确，不清楚犯罪行为是何人所为时，公安 机关容易存在不破不立的现象。“变相不立”是指公安 机关作为刑事立案后转为治安处罚、劳教或者直接以治 安案件立案，尚且称之为以罚代刑案件。这实际上是把 刑事案件作为非刑事案件处理，应当纳入立案监督的范 围。“变相不立”的危害性不亚于“绝对不立”的危害性， 理应属于应当立案而不立案。【３甥外，对于公安机关立 案后违法撤案的案件，如果检察机关认为应当追究刑 事责任，也应当纳入立案监督范围。 还应当以立法的形式明确规定对于“不应当立案而 立案”的立案监督。之所以应该将不立案而立案的情形 也包括进去。理由有三：一是从理论上讲，刑事立案监 督是对刑事立案活动的全面监督，则积极立案行为和消 极立案行为共同成为监督的对象是其题中之义。如果 我国刑事立案监督制度的立法缺陷及完善 不对积极立案行为实施监督，其中的违法行为得不到及 的空当，从而真正实现全面监督。（二）建立健全人民检察院对公安机关受案、立案 时纠正，立案的合法性就失去了保障，这样的立案监督 制度本身就是片面的、不完全的。 二是从刑事诉讼法 情况的审查监督权，增强监督程序的可操作性 的目的上讲，检察机关既要对公安机关的消极立案行为 人民检察院作为国家法律监督机关，有权对全部侦 对未在办案中发现或无被害人提出异 进行监督，使得实施犯罪行为的人受到刑事追究，也要 查过程实行监督，通过对公安机关的积极立案行为进行监督，使得没有实 议的案件，人民检察院也要主动出击，对公安机关的刑 施犯罪行为的人不受刑事追究，以实现保障人权的目 事发案、受案、立案活动进行检查监督，并使之制度化、的。三是从某种意义上来说，公安机关不负责任的积极 经常化。一是建立备案制度，公安机关决定立案或不立 立案行为中的违法现象比消极立案行为更具有社会危 案的刑事案件，应当将法律文书送到立案监督部门，人 害性，更容易导致法的威信丧失。［５１ 对于共同犯罪嫌疑人的立案问题，还应当区别对 待。对于共同犯罪案件公安机关已经立案，但对于部分 未查清的犯罪嫌疑人或犯罪事实没有立案，是客观原 因造成的，检察机关不能将此作为监督的对象。因为立 案的基本方式是以事立案，如果检察机关认为应当追究 刑事责任的，可以通过追诉、追捕方式程序予以解决。 对于共同犯罪案件中，确有追究刑事责任的，但公安机 关明知犯罪嫌疑人应当追究刑事责任的情况下仍不追 究刑事责任，检察机关也未能通过追诉、追捕方式程序 予以解决的，应当进行立案监督。因为，对司法机关来 说已经放弃对犯罪嫌疑人追究刑事责任，如果不通过立 案监督程序，就难以进入司法程序。 通过上述分析，笔者认为，立案监督的范围应当主 要包含以下几方面：第一，依法应当立案的案件，公安 机关未予立案的；第二，依法不应当立案的案件，公安 机关予以立案的；第三，依法立案后叉作行政处罚或劳 动教养等处理的；第四，依法应由公安机关管辖的国家 机关工作人员利用职权实施的其他重大犯罪案件，公 安机关未予立案的；第五，共同犯罪案件中，部分被告 人已被判决有罪且生效，而另一部分共同犯罪人应当 立案，无法追诉、追捕且公安机关不予立案的；第六，依 法不应管辖的案件，而公安机关违法立案的。 同时，应当严格区分没立案与不立案的界限。没有 立案是指公安机关没有发现或虽已发现，但正在审查， 还没有作出是否立案决定的案件。根据现行刑事诉讼 法规定，没有立案不属于检察机关的立案监督范围。人 民检察院作为法律监督机关，有权对全部诉讼活动实 施法律监督。笔者认为法律应当赋予人民检察院对人 民法院的自诉案件立案监督权，真正体现立案监督职 能，全面促进司法廉政建设。另外，人民检察院还应加 强对本机关自侦部门的立案监督，防止监督失之偏颇。 此外，法律还应适当地作出规定，将国家安全、监狱、军 队保卫部门、海关等同样具有立案侦查权的机关的立 案活动逐步纳入立案监督的范围之内，以弥补全面监督 民检察院通过备案进行检察监督。同时建立当事人申 请复议复核制度。对公安机关未予立案或不应立案而 立案的刑事案件，当事人可以提请复议。如果公安机关 维持原决定后，当事人仍不服的，可以向人民检察院提 出申诉，人民检察院可以调查复核，并将复核的决定通 知公安机关。二是建立结案检查制度，如案件的撤销就 是对立案的否定，因此要对公安机关所撤销的案件，特 别是转劳动教养案件进行监督，防止以罚代刑或降格 处理。三是建立立案监督线索登记制度通过与其他国 家机关的联系，鼓励人民群众举报，广泛收集案件线索， 为立案监督创造一个良好的氛围。 （三）从立法上赋予检察机关对刑事立案监督案件 的同步调查权 人民检察院的立案监督活动应建立在审查和调查 基础上，检察机关发现线索后，为使监督有理有据，一 般还需要进一步调查，所以人民检察院在拥有监督权 的时候也应从立法上赋予人民检察院调查权。 １．规定检察机关在受理立案监督案件后可以进行 必要的调查 实践中，要确认是否符合立案的条件、是否发生了 犯罪事实、是否应追究刑事责任，这就需要检察机关对 所掌握的立案监督案件线索进行调查、核实，目前仅有 司法解释规定检察机关在办理立案监督时可进行必要 的调查，而没有规定具体的调查措施，导致确认是否应 进行立案监督的难度较大。为此，应明确检察机关调查 的权限，检察机关的调查权应包括调阅卷宗权、查询权、 勘验权、对公民的询问权，并应对所取得的证明材料赋 予证据的效力。 ２．检察机关应具有保证侦查监督顺利进行的必要 手段 由于上级侦查机关尤其是上级公安机关对下级侦 查机关进行业务考核，而立案监督又是一块很重要的内 容，所以被监督的侦查机关往往对立案监督案件抱消极 的态度，而很多刑事案件具有很强的时间性，如果拖延 了侦查的时机，可能发生嫌疑对象外逃、串供、证据灭 ・ ８１ ・ 创新・２０１０年第１期 失等影响侦查情况发生。而人民检察院启动立案监督 因种种原因，侦查机关未立案。为防止出现干扰，必须 程序后，经过向侦查机关要求说明不立案理由、通知侦 确立原承办部门回避制度，以保证案件的顺利侦查。 查机关立案、侦查机关决定立案等程序方可进入侦查程 （五）建立刑事立案监督工作的奖惩机制．提高立 序，拖延时间较长，如果不及时采取措施，会影响侦查 案监督工作人员的积极性 为了使检察机关、公安机关更好地行使立案监督 检察机关紧急处置权。对于在发出通知立案书后侦查 权，建议立法机关通过立法设立刑事立案监督必要的奖 机关不在规定时限内立案的情形，赋予检察机关建议 惩机制，以保证工作的顺利进行。因此建议依法确定如 对拒不执行通知立案决定的责任人员处分权、建议撤 何对应予立案监督的而不予监督、或对监督立案工作 的顺利进行，甚至造成无法侦查的情形。为此，应赋予 换承办部门权；甚至可以报上级检察机关批准同意后， 不配合的、甚至对抗监督者予以惩处；人民检察院有权 自行立案侦查，确保法律统一实施。 （四）从立法上赋予检察机关对立案监督案件的后 续监督权 要使立案监督案件取得良好的效果，需要对立案监 督的案件采用特殊的、强有力的监督手段，以督促侦查 机关及时迅速地侦察案件，可从以下方面加强对立案监 督案件的后续监督： １．检察机关介入侦查权 对于立案监督的案件，因人民检察院进行了调查， 对案情掌握程度较深，故人民检察院派员介入侦查，可 及时提出相关侦查建议，同时，也可直接监督侦查机关 对案件的侦查，保证案件的侦查顺利进行。 ２．侦查情况知情权 现行侦查监督制度没有规定检察机关对侦查情况 的知晓权，但对于立案监督的案件，应建立侦查情况通 报制度，侦查机关采取搜查、扣押等重大侦查措施，应 及时反馈给人民检察院，使人民检察院掌握侦查状况， 及时根据具体隋况进行跟踪监督。 ３．原承办部门回避制度 为了预防考核制度对刑事立案监督案件侦查的影 响，同时由于立案监督的案件均已经过侦查机关受理， ・８２・ 建议公安机关对不依法立案的责任人予以相应的惩 处。公安机关应当及时将处理结果告知人民检察院，检 察机关发现责任人有犯罪行为的，应立案侦查并追究 其刑事责任。这样，有利于提高公安机关立案的责任心 和对犯罪的及时打击。对监督立案、配合侦查的先进人 员或有特殊贡献人员予以必要的奖励。通过奖惩机制 的建立，来激励立案监督工作人员和立案监督后予以积 极配合的侦查人员，更好地履行职责，以维护法律的尊 严和统一实施，保护国家、公共利益和公民的合法权益。 【参考文献】 【１】孟传香．刑事立案监督的立法缺陷及其完善Ⅱ】．重庆科技 学院学报（哲学社会科学版），２００９，（９）． 【２］许存奎．加强和完善刑事立案监督Ｕ】．人民检察，２００９， （９）． ［３１陶建旺，元明．完善刑事立案监督的立法构想Ⅱ】．人民检 察，２００８，（３）． ［４］张子强．立案监督问题与对策探讨Ⅱ】＿法’学杂志，２００２，（６）． 【５】邹春，穆凯锋删事立案监督的制度缺陷及完善ＩＪ］．西北农 林科技大学学报（社会科学版），２００９，（１）． 【责任编校：文睛】
