城市建筑Ｉ规划・设计Ｉ ＵＲＢＡＮＩＳＭ ＡＮＤ ＡＲＣＨＩＴＥＣＴＵＲＥ Ｉ ＰＬＡＮＮＩＮＧ・ＤＥＳＩＧＮ 关于新城土地开发时序规划中的问题探究 ●李【摘莎 ２．时序确定方法缺乏科学性 在新城土地开发时序确定过程中，并没有明确 回归方法构建建设用地规模预测模型，从人口与资 源状况、经济发展水平、城镇发展状况等多方面考 虑建立评价指标体系，采用层次分析法确定权重构 建空间配置模型，以动态的时间演化特征分析结合 要】为了确保时序规划真正落到实处、指引新城的土 地开发，必须要做到融入空间布局的时序规划，遵循以规 模为重点确定时序的原则，以期通过提高预测科学性来增 加时序的指导性． 的方法进行指导，在阶段划分、规模确定等方面具 有较大随意性。对各因素考虑不够全面，多采取平 均分配方法，根据不同地区的经济发展情况和拥有 静态的空间格局确定规模等。 【关键词】土地开发时序规模预测 快速城镇化背景下大量新城开发如雨后春笋般 在全国各地展开，可是新城开发普遍呈分散、无序 的状态，既造成了资源浪费与环境破坏，又提高了 城市管理成本。这种现象形成的原因，是因为实施 时序规划过程中存在的很多问题，如脱离空间仅从 时间层面谈时序、时序确定方法缺乏科学性、时序 考虑缺乏超前性与指导性、时序实施缺乏法规保障 等。 ２０ｌ１年８月２３日，在中共中央政治局就完善 土地管理制度问题的学习会议上胡锦涛总书记提 出，应“合理确定新增建设用地规模、结构、时序， 降低经济增长对土地资源的过度消耗，走集约式城 镇化道路”。这是“时序”一词首次明确出现在中央 领导的发言中，引起了广泛学者对时序问题的重视， 而在规划界它则成为探索快速城镇化过程中众多土 地使用问题解决方略的重要关键词。 在我国快速城镇化进程中，大量新城开发如火 如荼地推进，居住新城、产业新城、交通新城，行 政新城、大学城、都市副中心等各类新城开发如雨 后春笋般在全国各地展开。在新城开发过程中，由 于实施不合理引起人口、资源、环境和发展之间的 矛盾日益尖锐。此时从“时序”着手，挖掘土地开 发中的时序问题，合理有效的制定用地开发时序并 指导其实施，成为促进城乡建设协调发展的重要手 段，也是保障经济社会可持续发展的重要措施。 一、我国新城土地开发时序规划中存在的问题 “任何人都知道什么是一个好城市，但唯一严 肃的问题却是如何才能造就一个好城市”，随着社会 逐渐认识到时序的重要性，新版《城市规划编制办 法》中增加了关于城市总体规划的“空间发展时序”、 近期建设规划的“滚动编制”等条目。可是这些条 目有没有落到实处、产生了多大效果仍值得研究。 笔者在大量研习我国有关新城土地开发时序研究与 实践之后，发现因新城开发引起的耕地数量锐减、 建设用地规模大量扩张等土地矛盾仍然严峻，概括 起来主要归于以下问题的存在： １．脱离空间仅从时间维度谈开发时序 最近几年，尽管一些城市的设计会参考空间时 序因素，但是很多人们会存在一些错误的理解，即 他们把空间时序因素简单的看做是近期的计划以及 未来的计划，在规划方案主体完成后加上一张“近、 远期”图，这种“时序”是没有任何意义的。首先 人们没有认真研究城市空间时序与土地开发计划之 间的内在联系，这样就会在不经意间打乱开发的原 有计划，导致原有计划的落实困难；另一方面，规 划中近、远期布局规模只是针对某一瞬间地合理而 设定，并不能适应城市空间的不断发展变化。 的人口数量进行适当整改。显而易见的是，运用上 面的方法进行开发时序的确立，容易受到其他人为 因素的影响，并且会把重心放在数量上，忽视了空 间时序的重要性。这样就会让人们忽略大自然以及 土地开发空间架构等因素的影响，致使有某些人“拍 脑袋”决定的开发时序没有充足的理由让人信服。 ３．确定的开发时序超前性、指导性不够 开发时序一般是在对历史回顾的基础上利用相 关数学模型对未来进行预测而展开。现实生活中， 因为对规划建设区域及周边的经济、社会环境考虑 不足，土地资源状况掌握不准确，缺乏可靠的基础 数据等原因，预测往往是规划编制者按照自己预订 的结果编制数据的过程。显然这种预测不会准确， 有时候甚至与实际经济发展相背而驰。所以对于未 来发展情况缺乏科学性、超前性的预测，是完全不 能够指导实践的。 ４．没有相关法规的保障实施，时序规划多流于 形式，可操作性不强。 时序规划在具体编制与实施阶段只有以法规作 为保障，才能得到科学编制与最终实施。可是目前 的时序规划实践中，它并没有融入法定规划体系， 缺乏强有力的法规保障。例如新版《城市规划编制 办法》规定：“城市中心城区规划应该确定空间发展 时序，提出规划实施步骤、措施和政策建议”，然而， 根据相关规定的具体内容我们可以看出，并没有关 于空间发展时序的相关问题，这样就会导致工作人 员对其重要性的忽视、不够关注。因此，没有相关 法规保障实施的时序规划，最终多流于形式，难以 实施。 二、解决时序问题的相关策略 为了在“注重规划成果”和“完善规划过程” 两者中建立平衡，我们需要回答解决上文中提出的 时序规划中存在的几个问题。这样才能知道为了确 保规划顺利实施我们需要怎样的时序安排。接下来 笔者将针对上述问题提出自己的思考。 １．融入空间布局的时序规划 首先我们应该明白土地开发时序不仅仅是时间 上的问题，而是土地资源在时空配置上的问题。时 序要贯穿城市发展全过程，将蓝图式布局与城市规 模拓展全过程结合起来，结合近、远期考虑方案， 将时序融入城市的空间布局。不同规模的城市应采 用与规模相适应的不同规划结构，依据土地适宜的 用途去开发利用土地，同时按土地的最佳投资适合 度去集约利用土地，并以空间性而非时间性分阶段 循序促进土地开发渐进发展。 ２．以规模探索为重点的时序确定方法 针对以往时序确定方法的不科学性，笔者认为 应该以规模探索为重点深入研究。探索出如何确定 各阶段合理规模的方法。如可以尝试采用多元线性 ｌ１５ ３．科学预测基础上的有效时序安排 预测方法更加科学是提高时序安排有效性的重 要措施。增加预测结果的正确性，需要减少参与过 程中的主观随意性。而且在数据来源获取上需要广 开门路，充分考虑当地自然资源禀赋条件和经济社 会的发展状况，明确区域土地的供需状况和特征， 分析实现规划目标的路径及其影响因素，最后通过 综合评价做出对未来的预测。只有通过这样的科学 预测和分析，才能使新增建设用地规模和阶段的确 定具有前瞻性和指导性。 ４．有法规保障的时序实施 俗话说三分规划，七分管理，合理的时序规划 必须严格落实在规划管理中，并应该建立起强制性 的法规保障体系。具体而言可以从多个方面进行完 善：如将时序编制纳入法规强制性内容，在法规阐 述过程中尽量具体明确，针对时序规划的实施进行 动态管理等。只有把“时序”的具体内涵、编制内 容、实施方法纳入城市规划相关法律法规的强制性 内容，以明确的条文来保障“时序”得以在各规划 中得到正确理解、编制，并严格落实在规划管理中， 才能保障“时序”最终得以实现。 三、结语 最近几年，我国的经济飞速发展，尽管我国地 大物博，但是人口众多，人均土地面积并不高，这 些都推动了我国新城的开发。此时只有以用地时空 优化配置为目标不断深入探索时序规划问题，从规 划的体制、机制、法治问题等各个方面进行综合考 虑，才能加强土地集约利用、解决土地供需矛盾、 促进新城开发健康快速发展。 参考文献 ［１］新华社．胡锦涛强调：促进经济社会发展与土地 利用相协调［ｚ］． ［２］凯文・林奇．城市形态［Ｍ］．林庆怡，陈朝晖，邓 华，译．北京：华夏出版社，２００３． ［３］黄明华．紧凑式、混合型、时序性——对城市低 碳总体布局模式的探讨［Ｊ］国际城市规划， ２０１２（６）：９６—９７． ［４］罗丽霞．快速城镇化背景下城市新建地块再开发 研究［Ｄ］广东：华南理工大学，２０１７． ［５］高艳侠．土地利用总体规划中乡镇新增建设用地 指标分解研究——以孝感市孝南区为例［Ｄ］武 汉：华中农业大学，２０１ １． ［６］刘彦随．土地利用优化配置中系列模型的应用 ——以乐清市为例［Ｊ］地理科学进展，１９９８， １８（４）：２６—３１． ［７］倪绍祥，刘彦随．区域土地资源优化配置及其可 持续利用［Ｊ］农村生态环境，１９９７，１５（３）：８－１２． （作者单位：武汉大学４３００７２）
