灌区管理论文

——以SIDD目前的国际形势和国内发展为视角

摘要：目前我们的灌区管理模式多采用支渠以上工程由灌区管理局负责管理，支渠以下的渠道一般由乡镇水利站管理,管理方式落后，管理分散于各个行政部门之间，效率低。现吸取国外先进的管理经验,推行了自主管理排灌区(SIDD)的模式。SIDD包括供水公司(WSC)和农民用水者协会(WUA)两个基本元素。用水户协会在解决水事纠纷、节约劳动力、改善渠道质量、提高弱势群体灌溉水获得能力、节约用水、保证水费上缴和减轻村级干部工作压力等方面,均取得显著成效。但用水户协会的功能作用发挥方面还受到各种制度和体制限制。

关键词：灌区管理模式、用水户协会、体制限制

一、国外灌区管理模式分析

发达国家的灌区管理主要包括灌溉工程投融资体制和工程管理体制两个方面。在投融资体制上主要有政府直接或间接出资兴建灌区工程( 以美国为代表) 或者根据工程规模由各级政府和机构分摊灌区工程建设投入( 以日本和加拿大为代表)。

在发展中国家，大型灌溉工程的运行维护和管理一般由政府部门负责， 以往用水户仅仅参与末级渠系的运行和维护。

（一）、发达国家-美国的灌区管理模式。

美国的灌溉工程设施主要由政府直接或间接出资兴建，美国农田水利工程不仅免缴任何税赋， 而且可以获得一部分财产税收用于偿还水利贷款， 降低工程成本并进而降低水费标准。美国垦务局在修建大型水利设施( 大坝) 之前要与买方( 灌区和农民) 签订合同，以利于农民参与灌区管理。灌溉工程产权明晰, 供水水权可以有偿转让。现在几乎所有送到美国西部的灌溉水都是由农民拥有并运行的灌区提供的，尽管大部分灌区在从政府的水坝和输水干渠买水时常享受较大的补贴，但他们都是经济自立的。

（二）、发达国家-日本的灌区管理模式。

日本灌区管理的特点是水源工程由政府水利部门直接管理，干支渠及其附属建筑物由政府水利部门下属机构按照区域划分分别管理，并采取民主选举方式成立理事会并确定管理人员，将田间灌溉工程设施如斗渠以下系统完全交给用水户组织管理。

（三）、发展中国家-墨西哥的灌区管理模式。

1990 年前后， 墨西哥政府认识到既没有能力也没有资金对灌区进行管理。墨西哥国家水委员会通过制定国家水政策，把水分配给用户并给予相应的许可证和正式许可文件， 同时将大型灌溉工程交给用水户管理。部分用水者协会能够对其灌区( 面积甚至高达 5 万公顷) 进行高效的运行和维护。对渠道的维护修理和运行，可以严格按专业水平和按计划进行，资金也能及时足量到位，同时还能引进高效的现代技术。

（四）、发展中国家-土耳其的灌区管理模式。

因缺乏资金导致的运行和维护不当，进而又导致了灌溉设施和服务情况恶化的恶性循 环。土耳其立法允许将国有小型灌溉工程由国家水利工程总局移交给用水户协会，用水户协会负责向农民征集需水用水表，并上交国家水利总局，管理二级渠道以下的水量分配，清理和小修渠道及其他小型水工建筑物。

二、我国灌区管理模式（SIDD）分析

我国吸取国外先进的管理经验，推行了自主管理排灌区(SIDD)的模式。SIDD包括供水公司(WSC)和农民用水者协会(WUA)两个基本元素，SIDD通过组建供水公司(WSC)和农民用水者协会(WUA)，实行“公司+协会+农户”的组织形式,建立符合市场机制的供用水管理制度，实现用水者自主管理灌区水利设施和有偿用水，保证农业水资源的可持续发展和灌区的良性运行。供水公司按企业机制运行，自负盈亏；农民用水者协会是由农民用水户自愿组成,民主选举产生的非盈利性管水用水组织。

图1 自主管理排灌区管理模式

（一）、SIDD模式呈现的特点

1. 建立符合市场化的运作机制,田间管理能落到实处。以前我们在社团产权下，社团内任何一个个体都可以无偿使用水，这样就导致水资源过度利用，在使用过程中也容易产生争水、抢水。实施SIDD后,由以前对水资源的社团产权转变为现在的集体产权，通过有偿使用水资源的规则，建立水资源商品市场,保护水资源的合理和有序利用，建立灌区水资源使用的良性循环。

2.对于以前局负责管理,支渠以下的渠道一般由乡镇水利站管理的方式，与其联系最密切的农户却由于水利设施产权和水权等问题未解决，因此农民也不能参与管理，这就导致支渠级以下的渠道管理处于缺位状态。SIDD是将将属于国有的农业灌溉的部分产权转移给 WSC和WUA，政府部门充分放权给WSC和WUA,通过合同，明确双方的责、权、利,最大限度地调动农民的积极性。

3. 供水公司与协会之间实行“计划用水、合同供水”的供水制度，水价改革创造条件，水费收缴率稳步提高。实施SIDD前，水费由灌区委托乡(镇)财政或乡(镇)经管站代收，截留现象严重，各种行政干预造成的“搭车”水费和“灰色”水费，增加了农民的不合理负担。实施SIDD后,水价由WSC和WUA分别按成本核算，“直接开票到户,按量收费”,摆脱了 行政力量的干扰。避免了用水纠纷,节省了守水劳动力的开支,一些地区恢复了自主灌溉,降低了供水成本,也增强了农民交水费的积极性。

三、设想理想，现实骨感-用水者协会名存实亡

SIDD模式的核心思想是广大用水农户参加灌溉管理, 通过在灌区建立产权清晰、权责 确、政企分开的供水单位和农民用水户协会，把水作为商品,实行用水买水制， 建立符合市场机制的供水、用水管理制度,实现灌区的独立经营、自主核算和可持续发展。但其在实践中还是存在着一些问题。而其中最严重的困境就是目前我们许多用水者协会名存实亡，其中的问题主要来自以下几个方面。

（一）、灌区的产权不明晰,行政干预仍难摆脱，协会成员与负责人非明主选举

产权没有明晰,上级行政单位对供水公司、用水者协会的行政干预很难摆脱；用水者协会虽以水文边界划分，但分会仍以行政村成立,因而村级行政干预用水者协会的现象也大量存在。导致对灌区工程以后的改造、投资带来难度。

协会负责人选举并不象有些文献中所宣称的那样由农户自主选举,调查中90%的普通农户没有参加协会主席选举，其原因是这些农户不知道协会主席何时以及如何选举，参加选举的农户中90%以上都是村干部；从农户自身看，90%的农户不清楚用水户协会章程，对加入用水户协会享有的监督、知情等权利一无所知。协会实际上成了供水公司的附属品，协会80%的主席由灌区任命水利站站长担任，而不是通过民主选举产生。

（二）、WUA(用水者协会)难以做到经济独立，农民看不到切实的利益，导致运行中不能完全代表农民利益

1. 水费的收取问题

水价还未完全到位，也没有实现100%的水费收缴率。绝大部分用水户协会并没有水费收集权，还是由村委会统一收集,而协会主席根本无权收集水费。据调查，80%农户认为水费应由用水户协会收集，因为大部分地区村委会存在将水费挪作它用，拖欠供水公司水费。从而导致我们难以做到灌区经济独立，用水者协会完全没有履行到其职责，农民参与管理的积极性进一步降低。这也是我们很多灌区在运行SIDD模式中遇到的最棘手困难。

2. 灌区的产权应按照”谁投资谁所有”的原则界定，可农民不愿承包小型农田水利设施

很多农民认为，搞不搞SIDD不要紧,只要交钱少,他们就愿意。所以对于我们农民本身而言，对于“水商品”的概念并不明确，另外，由于人均拥有土地少,生产规模小，导致耕地收益少，农民不愿承包小型农田水利设施。我们的灌区水利工程，未让农民看到其实际效益，一方面是农民自身认识的问题，另一方面也是因为我们缺乏“利益补偿机制”与“激励机制”，调动我们农民的生产积极性。

（三）、无法真正将权利交到农民手上

政府权力过大,过大必然加剧权力的角逐。农村基层公共管理机构拥有大量处理公共事务的权力，还拥有土地的控制权，公共权力还渗透到私人事务中。过大的公共权力与狭窄的税收来源不对称，使得农民与公务员之间的关系成为供养与被供养的关系，而不是服务与被服务的关系，基层政府的主要职能蜕化为向农民收取税费。这种背景下，用水户协会事业一开始就与巨大的利益关系纠缠在一起。在农村农户最愿意上交的就是水费，村委会不愿意放弃收取税费的权利利，用水户协会由于其影响力有限，无法与基层公共管理机构抗衡。

（四）、我们农民、协会成员以及负责人缺少善于用水和维护自身权益的意识

首先我们大多数农户并不清楚用水户协会的概念、作用、内涵。据调查，几乎所有农户

(包括村干部)都不能清楚说明用水户协会真正涵义、概念、功能作用。调查中大部分农户认为，协会的建立是由政府发起的，用水户协会是一种政府行为，他们并不认为用水户协会是农民自己的组织。

传统的灌区管理体制已根深蒂固,几十年来水利工程建设管理由国家包揽,客观上造成了用水者对国家的依赖思想，缺乏自主、自立的意识。

另一方面，我们农村劳动力偏向于老龄化，对于知识的传播和教育也因此遇到了很多阻力。而对于我们的负责人而言，大多接受的教育程度不高，他们相应政府号召的同时却不能认清SIDD模式对于我们灌区管理建设的必要性和重要性。

四、讨论和建议

SIDD 目前在我国的运用中已经显示出其较之我国以前灌溉管理制度的巨大优势， 具有强大的生命力，虽然现阶段在实践中仍然存在着一些问题， 但是这并不能掩盖其潜力，我基本建议是：用水户协会应作为我国小型水利改革的一种发展模式，在有条件的地区进一步推广。而用水户协会如何进一步发展?应从中国基本现实出发。我建议：

（一）、加大用水户协会信息透明程度、选举透明程度，减少对农民用水户协会行政干预，增强农户广泛参与。

用水户协会的建立应利于反映用户愿望和观点，促使供水单位改善服务，促进政府与用户特别是农民的沟通，积极鼓励更多农户的民主参与，减少基层供水方腐败，保障用户权益。保障选举的公平与公正，让每个农民都能行驶自己的权利，应加强对选举的监督。

（二）、水费问题解决的途径

1. 由于SIDD模式下灌区的发展是不平衡，地区的经济发展状况差别也很大,不可能用一个模式来统一制定灌区水价，灌区水价应制定按区划分，不同地区用不同的水价标准和计价方式。

2.水费补偿：明确规定干旱时期对用水户和灌溉协会的补偿办法，政府应多让利于农民和农民用水者协会，增加“利益补偿机制”，实施是一种嘉奖激励措施，目的是保障农民利益尤其是贫困地区和受损人口的利益，给农户带来节水激励。

3.减少水费的收缴环节，公开收缴水费的的收缴支出情况，将水费牢牢实实的收在包里，用在实处。

（三）、发展经济，使农民真正得到收益才是最关键的地方

建立有特色、有需求的种植产业链，提高农产品价值，让群众有利可图，大力扶持农村年轻劳动力，从经济，技术等各方面资助有知识，有想法的年轻人在农村创业。

目前大部分水利工程出现这样的状况，归咎其根本原因，还是因为我们农民没有因为这些水利工程而发家致富，单一的种植经济只够农民家庭填饱肚子，他们没能力也没有需求来维护这些水利工程，年轻劳动力的转移也使农村地区长期处于慢发展的状态。

所以必须依靠我们的水利工程，根据地方气候环境土壤情况，发展有地方特色，适应社会需求的农副产品业，并实现其产业化，具有品牌效应，只有这样，当地的经济才可以快速发展，年轻人看到其发展前景，自然也就不会外出打工，针对这些年轻劳动力，政府部门应当组织培养，对他们的创业大力扶持，使他们成为农村发展的中坚力量。