第２７卷第２期 ２０１１年２月 吉林工程技术师范学院学报 Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｊｉｌｉｎ Ｔｅａｃｈｅｒｓ Ｉｎｓｔｉｔｕｔｅ ｏｆ Ｅｎｇｉｎｅｅｒｉｎｇ ａｎｄ Ｔｅｃｈｎｏｌｏｇｙ Ｖ０１＿２７ Ｎｏ．２ Ｆｅｂ．２０１１ 农村土地承包经营权发展分析 夭 吴 飞 （安徽工业经济职业技术学院教务处，安徽合肥２３００５１） ［摘要］改革开放以来，土地承包经营权权利体系发生了深刻的变化，呈现出总体发展的轨迹，但随着 经济社会不断进步，土地承包经营权面临很多新的问题，对土地承包经营权的发展提出了新的要求。本 文通过对土地承包经营权发展过程以及面临问题的分析，提出土地承包经营权应该向统一的城乡土地 使用权法权体系、商品性、融资性权利方向发展，农民主体应由“身份”向“职业”方向发展。 ［关键词］土地承包经营权；使用权；身份；职业 ［中图分类号】ＤＦ４５３ ［文献标识码］Ａ ［文章编号］１００９—９０４２（２０１１）０２－００１９－０３ Ａｎａｌｙｓｉｓ ｏｎ ｔｈｅ Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｏｆ ｔｈｅ Ｃｏｎｔｒａｃｔｅｄ Ｒｕｒａｌ Ｌａｎｄ Ｒｉｇｈｔｓ ＷＵ Ｆｅｉ （Ｔｅａｃｈｉｎｇ Ａｆｆａｉｒｓ Ｏｆｉｃｆｅ，Ａｎｈｕｉ Ｖｏｃａｔｉｏｎａｌ ａｎｄ Ｔｅｃｈｎｉｃａｌ Ｃｏｌｌｅｇｅ ｏｆＩｄｕｓｎｔｒｉａｌ ａｎｄ Ｅｃｏｎｏｍｙ，Ｈｅｆｅｉ Ａｎｈｕｉ ２３００５１，Ｃｈｉｎａ） Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｓｉｎｃｅ ｔｈｅ ｒｅｆｏｒｍ ａｎｄ ｏｐｅｎｉｎｇ ｔｏ ｏｕｔｓｉｄｅ ｗｏｒｌｄ，ｔｈｅ ｃｏｎｔｒａｃｔｅｄ ｌａｎｄ ｒｉｇｈｔｓ ｓｙｓｔｅｍ ｈａｖｅ ｂｅｅｎ ｃｈａｎｇｅｄ ａ ｌｏｔ．Ａｎｄ ｔｈｅｒｅ ａｒｅ ｌｏｔｓ ｏｆ ｐｒｏｂｌｅｍｓ ｗｈｉｃｈ ｔｈｅ ｃｏｎｔｒａｃｔｅｄ ｌａｎｄ ｆｉｇｈｔｓ ｆａｃｅｓ， ｗｈｉｃｈ ｐｕｔ ｆｏｒｗａｒｄ ｎｅｗ ｒｅｑｕｅｓｔｓ ｆｏｒ ｉｔ．Ｔｈｒｏｕｇｈ ａｎａｌｙｚｉｎｇ ｔｈｅ ｄｅｖｅｌｏｐｉｎｇ ｐｒｏｃｅｓｓ ａｎｄ ｐｒｏｂｌｅｍｓ ｔｈｅ ｃｏｎｔｒａｃｔｅｄ ｌａｎｄ ｒｉｇｈｔｓ ｆａｃｅｓ，ｔｈｅ ａｒｔｉｃｌｅ ｐｕｔｓ ｆｏｒｗａｒｄ ｔｈｅ ｄｅｖｅｌｏｐｉｎｇ ｔｒｅｎｄ ｏｆ ｔｈｅ ｃｏｎｔｒａｃｔｅｄ ｒｕｒａｌ ｌａｎｄ ｆｉｇｈｔｓ． Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：ｔｈｅ ｃｏｎｔｒａｃｔｅｄ ｌａｎｄ ｆｉｇｈｔｓ；ｒｉｇｈｔｓ；ｉｄｅｎｔｉｔｙ；ｐｒｏｆｅｓｓｉｏｎ 土地承包经营权是指承包人（个人或单位）因从 事种植业、林业、畜牧业、渔业生产或其他生产经营 项目而承包使用、收益集体所有或国家所有的土地 或森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水源的权利，它是中 国农村集体经济组织实行土地承包制的产物。我国 实行农村土地承包制改革至今已经３０余年，我们有 必要对土地承包经营权的发展进行理性的分析，探 索农村土地使用制度的进一步改革。 土地承包经营权发展过程 （一）探索阶段 一庭联产承包责任制存在争议，因此并没有赋予 农民明确的土地承包经营期限，导致农民对于土地 的承包期难以形成长期预期。出于对变化的恐 惧，农村普遍存在对农业用地的掠夺性经营。早期 的土地承包经营关系基本上处于一种自发的状态， 谈不上法定化。 （二）立法阶段 １９８２年，１号文件确认包产到户，这在 、层面上开始了土地承包经营关系的法定化进 １９７８年，安徽省凤阳县小岗村农民为解决吃不 饱饭的生存问题，率先实行土地承包经营，实现包产 到户的生产组织形式，点燃了中国农村土地承包经 程。１９８６年，《民法通则》确认了土地承包经营权， 明确了合同是取得承包经营权的法律形式，同时规 定土地承包经营权不得流转，当年颁布的《土地管理 营之火。从此以“家庭联产承包责任制”命名的中国 农村改革迅速在全国推开，给中国农村带来了举世 公认的变化。但改革之初，由于决策人员对家 收稿日期：２０１０—１２－Ｏ８ 法》再次重申了有关土地承包经营权的内容。１９９３ 年，家庭联产承包责任制被写入《》，这使土地承 包经营关系的法定化上升到了的高度，１９９９年， 土地承包经营权作为农村集体经济制度再次写入 作者简介：吴飞（１９７８－），男，江西余干人，安徽１＝业经济职业技术学院教务处讲师，主要从事土地管理、教育教学管理研究。 ・２０・ 吉林工程技术师范学院学报 ２０１１年２月 《》。 （三）权利完善阶段 土地承包经营权的创设初期，是符合低经济发 展水平和“低需求”时代农村、农民和农业的需求的。 但随着经济社会的进一步发展，土地承包经营制度 并不能解决农村发展的问题。为实现现代农业规模 经营，进一步完善土地承包经营权权能，国家相继发 布了一系列法律法规，２００２年《中华人民共和国农 村土地承包法》正式施行，２００５年农业部发布《农村 土地承包经营权流转管理办法》，２００７年《中华人民 共和国物权法》获得通过，２００８年十七届委员 会第三次全体会议通过《关于推进农村改 革发展若干重大问题的决定》。土地承包经营权的 权能得到了较大的完善，物权性质得到明确。农民 对承包土地的占有期限从不确定最终演变为“长久 不变”，土地取得方式由“单一”拓展至“多元”；使用 权能的自主性不断增强，使用权能的实现形式多样 化；收益权能逐步由残缺到完整，农民成为完整意义 上的土地承包经营收益独享者；土地承包经营权流 转处分权能不断扩大。 综上所述，土地承包经营的立法经历了从以确 保农民“温饱”为目标立法向促进农民“发展”的更 高需求目标立法的转变过程，土地承包经营权的权 能性质、权能结构、实现形式等在过去３０年农村改 革中发生了显著变化，在不同程度上把人从土地上 出来，释放了土地的多样化功能，促进了我国农 村经济社会的发展。 二、土地承包经营权面临的问题 （一）土地承包经营权双重属性的冲突 土地承包经营权是以农民生存保障为基础建立 的，随着经济社会的发展，其物权性越来越得以体 现，也就是说土地承包经营权兼具保障性和物权性。 但在很大程度上，保障性权利与物权性权利是一对 基于完全不同价值理念的权利类型，而现行立法无 视两者的根本差别，在制定相关法律法规上，对土地 承包经营权时而以保障性为基础制定规则，时而以 物权性为基础设计权利运行模式，所以在进行土地 承包权流转的过程中，出现了各种各样的矛盾与冲 突。就立法者而言，目前还无法创设新的制度，以取 代土地对农民的保障功能，从而实现基本的社会公 平。但是又由于城乡差距的进一步扩大，为解决农 村发展问题，人们又不能不考虑到土地的利用效率 问题。所以保障性和物权性目标必须在同一个制度 之中得以实现，于是立法上便出现了很大的困境，无 论是《农村土地承包法》还是《物权法》都无法从根 本上为农村土地承包经营权流转提供使土地商品化 的足够动力。 （二）土地承包经营权的权利还不完整 由于我国城乡二元结构还未破除，基于社会的 稳定和我国经济发展的现实国情，国家对土地承包 经营权的处分权能进行了一定的，土地承包经 营权的处分权能局限于转包、转让、互换、人股等有 限的几种方式，抵押和继承的权利也被严格。 比如，进行土地承包经营权流转必须提前得到集体 经济组织的同意，以出租、转包方式受让的土地承包 经营权若再次流转则必须取得集体经济组织的同 意，承包人还必须是本集体经济组织成员。可是，土 地承包经营权具有物权性，就是说承包人应该可以 直接支配并排他性地享受其利益，其他人即使是发 包人也无权干涉。在这种情况下，包括资本功能在 内的土地多样化功能也就很难发挥。 （三）土地承包经营权权利界限模糊 清楚明确界定产权可以降低交易成本，防止侵 权事件发生，提高经济运行效率。但就公平与效率 价值考量而言，土地承包经营权制度的价值缺陷主 要表现在：一是在处理国家与农民的土地利益关系 上，部分权能上依然界限不清，只偏重保护国家的利 益，而忽视农民的利益。土地承包经营权征收、征用 制度就是其表现，根本没有考虑对土地承包经营权 进行补偿，农民也无权参与征用过程的任何环节，无 法保护自己的权利。二是对市场配置人地关系的效 率重视不够，在很大程度上影响了人们对土地承包 经营权制度的认同。这种价值缺陷下的制度构建， 不利于土地承包经营权的充分实现，在现实生活中， 农民因土地权利被侵犯而上访的事件频频发生，政 府希望的土地承包经营权流转高潮、农地规模经营 的现象并没有出现，同时土地抛荒现象也长期存在， 这些都是明证。 三、土地承包经营权发展方向 （一）向统一的城乡土地使用权法权体系发展 由于我国仍处于城乡二元结构状态，土地使用 权法权体系也是城乡分割开来，城市土地和农村土 地的使用处于不同的两个法律体系中。随着时问的 推移，经济社会改革的进一步发展，统一的城乡土地 使用权法权体系必将逐步成熟，事实上对于土地承 包经营权流转方式来说，法律的规定是采取列举加 一般性用语，这为以后土地承包经营权作为融资手 段提供了可能性。待时机成熟后，只需要通过修改 该条款或者通过其他立法就可以消减流转交易障 碍。从现阶段来看，统一城乡地权正以区域改革试 第２７卷 第２期 吴 飞：农村土地承包经营权发展分析 ・２１・ 点方式全面推进，并且出现了几种典型模式。例如，广 东的地方立规开道，江浙沪的土地换社保等多元探索， 重庆九龙坡区探索“用城市的社会保障换农村的承包 地”、“用城市的住房换农村的宅基地”的办法等。 （二）向商品性、融资性权利方向发展 目前，在实行“城乡分治”的情况下，城市相继建 立了失业保险、医疗保险、养老保险、最低生活保障 等福利制度，使城市人的生活资料供给、就业处于国 家的有力支持下，城市居民的社会保障正在逐步完 善。而对农村来说，改革开放３０年来，我国长期实 行城市优先的工业化发展战略，城乡发展一步步失 衡，农村的社会保障制度非常不完善，农村社会保障 项目设置匮乏，相对农民的实际需求量来说存在巨 大的差距。目前，绝大部分农民只能将土地作为最 基本的生活保障以化解失业、疾病等风险。为解决 农村的发展问题，土地承包经营权的商品化趋势是 不可避免的，其融资功能也应不断增强。这就要求 我们在制度设计过程中要具有高度的包容性与灵活 性，以适应我国农村社会千差万别的发展环境和土 地承包经营的实践创新需要。 （三）农民主体由“身份”向“职业”方向发展 我国土地承包经营制度的实施以及户籍制度的 存在，在很长时间内强化了农民基于土地上的身份 关系，农民被约束在土地上，这对于农村社会的稳定 具有重要意义。但随着我国市场经济地位的确立， 农民正在日益破除身份，而土地承包经营权的 物权性必然发生从身份到契约关系的转变，其具有 的身份权属性将逐渐被剥离和式微，农民也必将由 “身份”向“职业”方向转变。随着农村社会保障制 度在农村的全方位建立和完善，农民的身份将 日益破除。目前，地方所大力推行的土地承包 经营股份制改革正是破除农民身份而吹响的号 角，由此而言，土地承包经营权的权能将得到充分的 完善。 参考文献： ［１］高海，欧阳仁根．农地承包经营权权利属性的跨越与流 转障碍的克服——以民法用益物权向经济法权利的跨越 为路径［Ｊ］．南京农业大学学报，２０１０，１０（２）． ［２］，李洪帅．农村土地承包经营权流转的价值［Ｊ］．沈 阳师范大学学报，２００７，（３）． ［３］张艳，马智民，朱良元．农村土地承包经营权的物权化 建构［Ｊ］．中国土地科学，２００９，（４）． ［４］郭忠兴，刘小红，陈兴雷．完善土地承包经营权权能的路 径研究［Ｊ］．南京农业大学学报，２０１０，１０（２）． ［５］蔡畴，王德文，都阳．中国农村改革与变迁：３０年历程 和经验分析［Ｍ］．上海：格致出版社，２００８． ［６］刘俊．土地承包经营权性质探讨［Ｊ］．现代法学，２００７， （２）． ［责任编辑欧喜军］
