农村土地承包经营权纠纷的类型、 特点和解决对策 李云奇，张树良 （凌源市农村合作经济经营管理局，辽宁凌源 １２２５００） １ 农村土地承包经营权纠 营权纠纷繁多。其产生的原因，纷的类型 方面是历史遗留问题。在１９９４ 一凌源市位于辽宁西部， 年土地二轮延包时，采取的是平 地处辽宁、河北、内蒙古三省 均分配的方法，为了公平，每户 区交界处，总面积３１ ５２￣ＺＩＺ方公 都分得了地类不同的地块，而当 里，辖３０个乡镇街，２４８个行政 时按照老祖宗的方法用弓绳丈量 村，总户数１４８８８７户，耕地面积 土地，没有户与户之间的空间位 ８７２５５７．３６亩，涉及土地二轮承 置，农民承包合同内虽注明了地 性。承包合同的边界四至从表面 包面积６３２３７０．８亩。从凌源全市 块名称、面积、类别，造成坐落 上看是明确的，而实际上是模糊 角度看，农地承包经营权纠纷主 的边界四至没有科学准确的坐 不清的，而造成土地承包经营权 要是人为因素造成的。 的纠纷 标，数字随意填写，并未进行明 合同签订以后侵权行为发生，导 １．１ 承包地四至不清引起 确划分。造成发生纠纷时，无法 致无法判断谁是侵权者。另一方 确认真正的边界四至，仲裁员和 面，由于保护地面积不断扩大，笔者在多年从事农地承包 调解员调查取证时，老组长及当 农户的土地因规模化经营，土地 经营权调解仲裁工作中，认为承 时的分地小组人员证明边界四至 经过平整后，原有的地界地块已 包地四至不清引起的土地承包经 说法不一，无法确定证言的真实 经不存在了，且土地台账的记载 志。 企业研发中心创新能力提升 在机构改革或是企业改制中，质 ４辽宁省免耕播种机解决 标准研究、提升计划研究；骨干 量工作只能加强，不能削弱。大 问题的对策 企业技术研发中心创新能力提升 力开展质量认证工作，使质量工 ４．１提高播种机产品的质量 示范等。改善企业研发环境、实 作与国家接轨。增强产品安全意 辽宁省市场对各种类型的 验室条件，提升研发能力，重点 识，从源头控制质量问题。通过 播种机均有需求。质量是企业生 支持企业开发新产品，深入开展 认证，可以从整体上提高企业的 存的先决条件，只有保证了产品 交流与合作，提出区级、市级以 质量水平，并可获得广大的市 的质量，企业才能获得长远的发 及国家级的三级企业研发中心提 场。 展。提升产品质量有许多重要的 升计划。鼓励和帮助优选企业申 细节，如机械设备的维修和保 报各级科技研究开发机构、研发 素。只有严格控制好产品质量形 新能力提供良好的示范作用。 成的各个环节，才能确保产品质 量稳步提升。 耕播种机 ４．５提高企业质量管理 ４．４增加机具使用培训 对于免耕播种机来说，需要 使用培训尤为重要。通过培训， 养、环境清洁和原材料采购等因 中心，为提升大兴区企业研发创 更高的操作技术，因此增加机具 解决不同层面存在的不同问题， 建立并完善质量机构，无 增强使用者对产品的认同，提高 部门，都应该有专人负责；无论 绩效水平和工作能力。 ４．２ 加强企业研发新型免 论在设置企业检验员还是在质量 应变能力、适应能力，提高工作 ４５／２０１Ｚ６ 并不完整，引起了农户的不满和 变动依当事人的意思表示设定并 不合理侵占的公共用地。 纠纷。 发生法律效力，交易完成，土地 １．４ 承包户人员变化引起 １．２土地流转中引起的纠纷 权利即发生转移，当事人可以登 的纠纷 互换是农村集体经济组织 记也可以不登记，但不登记的， 承包户及人员变化主要涉 内部的农户之间为方便耕种和各 其权利不得对抗善意第三人。由 及承包户成员增、减等。存在的 自地需要，对各自的土地承包经 此可见，土地承包经营权的互换 纠纷主要涉及家庭成员嫁娶、新 营权的交换。互换是一种互易合 不以发包方同意为必要，未经发 增婴儿、死亡、农转非、户籍外 同，互易后，互换的双方均取得 包方备案，未办理变更登记，均 迁等。纠纷的主要原因和产生根 对方的土地承包经营权，丧失自 不影响互换的效力。 源是新增人口或分家分户的家庭 己原有土地经营权。 土地承包 法 第四十条规定： “承包方之 间为方便耕种或者各自需要，可 以对属于同一集体经济组织的土 地承包经营权进行互换。”法律 规定土地承包经营权可以互换， 是出于实际需要的考虑。在土地 流转中引起的纠纷，主要是在农 户互换地引发的纠纷较为普遍， 其产生的原因，大多未签订互换 协议，只是口头协议，由于承包 经营权原有权属发生了改变或者 转移，当事人之间利益分配不均 引起的。如在征用农地中，互换 地的矛盾纠纷较为突出，涉及个 人经济利益，由于当时未签订互 换协议只是口头协议，所以在利 益分配（土地补偿费）上，各说 其词，给调解仲裁工作造成了难 题。再如以互换合同未经发包方 备案登记而请求流转合同无效的 纠纷。笔者认为，基于当前农村 土地承包经营权流转合同的备案 制度尚不完善，如果合同备案设 定为合同能否生效的条件，不利 于保护广大农民的切身利益，也 不利于维护农村土地承包经营权 的流转秩序，也不符合我国农村 的客观实际。再者，备案制度不 能成为合同生效的条件。 农村 土地承包法 第三十规定的 农村土地承包经营权流转实际采 取的是登记对抗，即土地权利的 ４６／２０１ ７．６ １．５ 承包地证账地不符引 起的纠纷 账地不符是指实际种植面 积与承包面积不一致，主要表现 为五类情况：一是不合理侵占。 即农户在耕地中扩边展沿，侵占 作业路、水沟、水渠等公共用 地，扩大了耕地面积。二是第二 轮土地延包时各村民组给农户留 的“磨犁地”“村影地”等扩大 了耕地面积，这种分法，当时群 众是认可的。三是“级差地”， 分地是各组根据当时每块地的产 量定面积，即以产定地。大体分 为三类地块，一类地是１亩就登 记ｌ亩，二类地多出的耕地如１．５ 亩也就登记１亩，三类地多为山 地，土质较差，如２亩也就登记 １亩，这种分法符合当时的实际 情况，较为公平，农民也普遍认 可。四是手指地或挥手地，这种 现象主要表现在土质较差、耕地 不便的山地，即三类地。小组 长一挥手这块地也没有丈量多 大面积就分给了农户，实际面 积很大，在证账上只记了应分的 土地面积，如３亩地算作ｌ亩地或 几分地。五是分地小组成员地， 在二轮土地延包时，分地小组成 员借本人身份便利，多给自己分 地。证账地不符的情况是客观存 在的，之所以会引起纠纷主要是 “挥手地”、分地小组成员地和 要求再划分土地，满足家庭人口 增长的需求，而那些有成员减少 和户籍外迁的家庭则不愿意减少 土地。本质上是农户对家庭成员 的变动引起耕地户均、人均耕地 差距增大的不满。为了稳定和完 善土地承包关系，国家于１９９５年 （国发［１９９５］７号）文件就已 明确规定了在承包期内实行“增 人不增地，减人不减地”。这一 规定有利于保持土地承包关系的 长期稳定。综合 农村土地承包 法））第２７条的相关规定，承包期 内对发包方不得收回承包地的限 制。这是对于承包期内收回和调 整承包地的原则性规定。根据本 规定，除法律对承包地的收回有 特别规定外，在承包期内，无论 发生什么样的变化，只要作为承 包方的家庭还存在，发包方都不 能收回承包地。如承包方家庭中 一人或数人死亡的；子女升学、 参军或者在城市就业的；妇女结 婚，在新居住地未取得承包地 的；承包方户籍外迁进城务工 等，只要作为承包方的农户家户 没有消亡，发包方都不得收回其 承包地。 １．５ 征地补偿费分配引起 的纠纷 土地是农民赖以生存的生 产和生活资料，近年来征地补偿 费分配问题引发的农民纠纷呈上 ２农村土地承包经营权纠 权证在性质上是益物权取得的凭 证，是农民使用承包经营权的权 和征用农民土地的情况会越来越 纷的特点 升趋势。随着经济社会不断发展 多，在这种形势下，如果不能对 ２．１ 复杂性 利证书。农民才能对自己所行使 农民的补偿费进行合理的分配， 首先，农村经营权引起的 的权利范围认识清楚，从而不会 势必引发更多的纠纷，从而造成 纠纷原因复杂，纠纷生成的过程 因承包地的四至不清发生纠纷。社会不稳定，进而影响和谐社会 也复杂，涉及的问题多与历史遗 这是解决农村土地承包经营权纠 的建立和社会主义新农村建设。 留的问题有关。如四至不清引起 纷中地界不清等纠纷的重要依据 ５．２ 稳定现有承包关系， 征地补偿费分配在实践中引发的 的纠纷因当时分地时都用老传统 之一。纠纷较多。其原因：一是承包地 的弓绳丈量，导致空间位置不 被征收而要求村集体经济组织分 配征收地补偿费。二是未被征收 土地的村民与被征收的土地无承 包关系，但以村民身份要求统一 分配的征地补偿费。承包地征地 补偿费分配时，是否参与分配的 资格也是纠纷发生的原因。概括 说，征地补偿费分配纠纷就是 “分不分”“怎么分”“分给 谁”的问题，征地补偿费中青苗 和地上附着物补偿费分配引发的 纠纷较少，征地补偿费纠纷主要 是土地补偿费分配的纠纷。 ２０１ １年５月凌钢三期工程征 占了八间房村某组耕地，张某某 要求超标机动地的补偿费按现 有人口分配，而多数村民坚持按 １ ９９４年土地二轮延包时的分地人 口进行分配引发了纠纷。朝阳市 的农村土地二轮延包开始较早， 当时国家还没有明确的，所 以，朝阳、市规定机动 地面积为集体经济组织耕地面积 的１５％。对于超过机动地面积， 早在２０００年初、市就要 求纠正，将超过５％的机动地平 均承包给１ ９９４年农村土地二轮承 包人口。２００３年国家颁布 农村 土地承包法 第６３条规定： “本 法实施前已经预留机动地的，机 动地面积不得超过本集体经济组 织耕地面积的５％，不足５％的， 不得再留机动地。” 明，数字不清，证账地不符引起 的纠纷，涉及不合理侵占， “级 差地”“挥手地”，分地小组成 员地这四类原因；而承包户及人 员变化引起的纠纷的原因更加复 杂，所涉及的婚丧嫁娶、户籍迁 出问题。由于这些问题多是历史 遗留的问题，如人口增加要求分 地未果和不合理侵占两类原因交 织在一起，增加了纠纷的复杂性 和调处的难度。 ２．２ 多样性 农村承包经营纠纷的类型呈 现出多样性的特点，有四至不清 引发的纠纷，证账不符引发的纠 纷，土地流转引发的纠纷，也有 承包户人口变化及征地补偿费分 配引发的纠纷。还有收回出嫁妇 女承包地、承包地租金及村集体 违法占用承包地，土地承包经营 继承纠纷等纠纷类型多样化。这 是由纠纷原因的复杂性，纠纷主 体的多样化决定的。因此造成纠 纷的多元化使得纠纷类型更为复 杂多样化。 ３农村土地承包经营权纠 纷的解决对策 ３．１ 农地确权登记颁证是 解决纠纷的重要依据 农村土地承包经营权确权 登记颁证后，是承包方对其承包 地拥有承包经营权的合法凭证， 受国家法律保护。土地承包经营 加强农地承包管理科学化、规范 化、制度化建设 各级农经部门要对农地承包 合同、土地经营权流转、农地承包 经营权证登记、农户承包地被征用 的注销等工作必须规范化管理。建 立农村土地电子台账，提高了工作 效率，实现农村土地承包关系科学 化、规范化。同时，农村土地承包 经营权的重大纠纷，由乡（镇）村 主要领导亲自挂帅调处纠纷，加强 制度建设，从根本上确保承包关系 的长期稳定。 ｊ．５ 以基层调解委员会为 主，充分发挥调解作用 健全和完善基层调解委员会 机制，它是解决农村经营权纠纷 的重要基础。据调查凌源市３０个 乡镇街，２４８个行政村都建立了 调解委员会组织，将一些群众威 望较高、群众信得过的老、 老干部纳入到调解组织中，各基 层调解组织建立和完善了组织机 制、纠纷调解机制和奖励机制， 采取多种解决纠纷的调处机制， 做到小纠纷不出村，大纠纷不出 乡镇街。在今年的农地确权登记 颁证初始工作中，乡村调解组织 就调处承包地因用途变化引发的 纠纷、承包地四至不清等矛盾纠 纷５３起，解答村民在农地确权中 提出的质问２５２起，充分发挥了 基层调解组织的调解作用。 ４７／２０１ ７．６
