关于理顺来宾市与兴宾区两级关系的调研报告.

关于理顺来宾市与兴宾区两级关系的调研报告

为进一步理顺来宾市、兴宾区两级关系，充分调动各方面的积极性和主动性，加快推进富裕文明和谐新来宾的建设，根据市政策研究领导小组的部署，由市委政研室一行3人组成的调研组于8月中旬深入兴宾区，分别就市、区两级事权划分、财政体制、城区职能设置与管理等内容进行专题调研，与兴宾区党政领导和有关部门的领导座谈交流、征求和听取他们的意见和建议。调研组还专程到崇左、贺州两市就相关问题进行学习考察。现将调研情况报告如下： 一、 当前市、区两级关系中存在的突出问题

2002年12月撤地设市以来，市、区两级逐步从体制和职能配置上理顺了关系，划分了两级政府职责权限，不断增强和完善其综合服务与发展功能。但也存在一些问题，集中表现在：

(一)市级权力过于集中。市本级包揽了过多的城市经济和社会管理事务，如市容市貌、公共卫生等。由于对微观管理包揽过多，一方面市级职能部门没有从具体的行政行为中转移出来，未能集中精力抓好规划和策划、政策制定，调查研究、督察监管和提供高效服务。另一方面兴宾区应有的职责权限不到位，影响兴宾区管理城市的积极性。与此同时，兴宾区财政“蛋糕”做大做强难度大。建市后，兴宾区内的大中型企业均上划市管，而新引进的项目小、大项目少，加上农业税已全部取消，全区财源渠道

少，地方可用财力少，全区财政只能保基本吃饭和运转，发展后劲严重不足。一是支柱企业上收，后继财源枯竭。市级上划了原来宾县辖区内的主要企业，这些企业的税收占据了原来宾县收入的绝大部分，上划后兴宾区后续财源枯竭，发展后劲不足。二是税收划分比例偏低。税收划分后，兴宾区税收占的比例低份额少，使全区财政收入锐减，以甘蔗生产为例，只要进厂料蔗达到390万吨，超过部分的税收就归市财政，兴宾区得到较少，进厂料蔗增长再多与兴宾区也无多大关系，该区进厂糖料蔗虽然由02/03年榨季的438万吨增加到07/08榨季的831万吨，出现了甘蔗增长财政不增收的局面。企业上划和取消农业特产税后，兴宾区的财政收入结构发生了重大变化，广大蔗农受益、糖厂得利，但兴宾区却每年收入锐减，收支矛盾突出。三是一般预算收入中非税收入划分有待调整。按体制对兴宾区征收的城市教育费附加收入市本级按当年收入额的20%分享。兴宾区承担着原来宾县24个乡镇100多万人口的九年义务教育重大责任，市本级承担的教育责任不及兴宾区的十分之一，因此，兴宾区认为按照事权与财权相匹配的原则，市本级不应该分享该收入。2006年底兴宾区各种欠款累计7107万元，已转化为政府债，其中：教育两基欠款就达2855万元。巨额的还款负担加重了兴宾区财政支出压力。四是市本级对城区财政转移支付有待调整。包括财力性转移支

付、专项转移支付、税收返还及结算补助等各项转移支付。一般性转移支付的规模偏小，调节财力均等化的作用有限。如2006

年兴宾区一般性转移支付 2000万元，仅占整个转移支付的

12．71%，兴宾区认为这与该区所承担的巨大社会责任不匹配。

（二）兴宾区政府部分功能缺失。撤地建市后，原来宾县的部分职能如国土、环保、消防、建设规划、卫生防疫、物价、市政管理等职能上划市级管理，在行政体制上兴宾区成了“半级政府”，区政府部分功能不完善，不健全的行政职能使兴宾区缺乏自主决策权，给管辖范围较宽的兴宾区在行政管理职能方面带来了一些问题。如兴宾区的卫生防疫、妇幼保健机构上划市管理后，出现了基层农村的疾病控制、计划免疫和妇幼保健工作管理不到位的现象。又如，国土局上划市管理后，存在乡镇国土所管理体制不顺畅等问题。一是影响招商引资工作的正常开展。由于该区审批职能不全，落实项目各项审批难以统一协调、形成合力，项目落实存在“三难一低”（项目用地审批难、项目用地征地难、项目手续办理难、项目洽谈成功率低）的问题，这样既影响了兴宾区招商引资的信誉，也损害了该区在投资者心目中的形象，同时还严重影响项目建设进度。由于工业园区尚未做好“三通一平”工作，均由业主自行解决，水电造价过高，客商怨言颇多，兴宾区和水电管理部门协调难度十分大，严重影响项目建设进度，造成客商对市、区投资环境存在严重的不信任。二是妨碍了城镇化建设和对城区的有效监管。来宾是从一个县升格成为地级市，原来宾县城镇规模小，城区规划相对滞后，基础设施既薄弱、落后。建市后，市委、市政府虽对城区进行了重新规划，但旧城区的建 筑物较为密集，致使公共建设用地规划难度大，特别是郊区农村的居民乱搭建现象严重，盲目建设、违章建筑严重泛滥，工程施工质量无保障，安全监管和城市管理十分薄弱，“脏、乱、差”问题极为突出。而且在城市管理中由于经验不足，再加上管理体制存在着弊端，导致违法建筑行为屡禁不止，安全隐患重大，城建监管和环卫清扫等各项工作难以开展。

（三）市、区部分事权划分不明确。如原兴宾区管理的一企业上划市管理后，兴宾区与市级职能部门的安全生产监督管理范畴未明确，出现了一些安全生产监督管理范围交叉，一些地方安全生产监督管理不到位的现象，工作互相扯皮、推诿，致使工作陷入被动的局面。

目前兴宾区辖区内的矿产资源由市国土资源局直接管理（按桂政发[2004]53号规定，市辖区不设国土资源局，只设分局）。即市国土资源局在承担全市国土资源行政管理的同时，并负责承担兴宾区辖区内的国土资源行政管理，包括矿山行政执法管理工作。建市以来，在市委、市政府的领导下，该局会同公安、农机、工商等部门，抽调精干人员组成执法队伍，采取果断行动在兴宾区辖区内多次组织开展了打击非法采矿、非法经营运输矿产口专项整治活动。经过专项治理整顿，基本遏制了非法采矿运矿势头，矿山秩序有了好转 。但是，由于种种原因，目前

兴宾区辖区内的矿山管理工作仍存在一些问题，主要是：（1）关系不顺，责任不明。按桂政发[200]53号和来发[2003]1号文件，兴宾区辖

区内的国土资源包括矿产资源由市国土资源局直接管理。市国土资源局强调：按属地管理原则，兴宾区政府也有责任。但兴宾区认为，自己没有矿山管理的征职权，因此无法担负起相就职责。市政府曾发出《来宾市人民政府委托并授权兴宾区人民政府对辖区内国土资源进行管理的通知》（来政[2005]4号），但是该文没有真正得到贯彻执行。（2）建市以来，由于机构不健全，人员未充实（直到2005年3月市编委批准设立兴宾区国土资源执法监察大队，其人员尚未完全到位），因此，兴宾区辖区内的国土资源执法监察，特别是矿山执法监察工作力度不够，存在非法采煤运煤，矿山秩序仍需进一步加大治理整顿力度。

二、 崇左、贺州两市的经验借鉴

理顺市、区机构设置及行政职能划分，建立起事权关系合理、运转协调的行政管理体制，合理扩大县（市、区）经济管理权限，减少管理层次，进一步增强基层政府的经济调控能力，就能充分调动市、区的积极性和主动性，推动市、区经济的快速健康发展。为切实做好这次调研工作，调研组还分赴崇左、贺州两市进行考察、学习，经过考察学习，我们认为崇左、贺州两市的一些做法和经验是值得我们学习和借鉴的，我们应做好以下一些工作：

一、关于建立适合发展的城市管理体制问题。 在考察中，我们认为，崇左市为便于管理采取了“谁主管、谁负责”的方法，将市区管理范围合理划分，圈地管理，将旧城区的相关事务交由江州区管理，市级则管理新城区的事务，这种做法既明确了市区

的管理范围和职责，又避免职能交叉和重叠及多头执法，避免了有利抢着干、无利推着办现象的发生，充分调动了管理者的积极性和主动性，城市管理管而不死，放而不乱，井井有条。

二、关于建立适合发展的财政管理体制问题。考察中，我们发现，崇左市按现行对江州区财政管理体制，对原崇左县的主要税源比如制糖企业等大部分都留给江州区，市本级只将一部分中、区直企业新产生的税源上划，市本级还将每年新增的税收收入的一部分，用于补助区级财力不足的问题，这一数额较小且不确定。贺州市对企业隶属管理关系的界定和财政收入的划分是比较明确的，贺州市按照责权利相结合和分级管理的原则进行划分，除市指定上划的关系到国计民生和全市大局的企业外，总体上维持撤地设市前隶属关系，财政收入的范围也是按照企业的隶属管理关系进行划分。

三、关于建立适合发展的事权问题。考察中，我们发现，2003年崇左市建市时，市本级从江洲区上划了部分职能，其中：建设、城市规划、国土资源、环境保护、公安、旅游、物价、地震、人民防空、新闻出版、民政、交通、农机、劳动、教育、文化、医院、疾控中心、卫生监督、体育、林业、水电、水产、经贸

等部门的职能整体或部分上划市统一管理。建设、城市规划、国土资源、环境保护、公安、旅游、物价、地震、人民防空、新闻出版、高等教育、职业教育等方面的职权由市级独立行使，此外，在城区范围内只有一个开发区，由市政府直接管理，按照“谁引进项

目、谁投资、谁受益”的原则，江洲区可以在开发区内引资，利益分成由市和区共同商定。除市级行使以上独立权外，其他各项事权由市、区两级共同行使。 三、对理顺来宾市、兴宾区两级关系的对策建议

为了进一步理顺市、区机构设置及行政职能划分，形成事权关系合理、运转协调、能够充分调动各方面积极性的行政管理体制，我们认为应该坚持如下原则： 一是坚持分权与集权相结合的原则。强化兴宾区一级政府管理城市社会事务的职能，坚持“比照县又不同于县”、“比照区又不同于区”的原则，赋予兴宾区政府具有一级政府的职权，凡是区一级管理更为有利的事务，能放则放。属于城市规划、国土资源、经济综合、基础设施、环境保护和城乡交通等涉及全局的事务，则以市管为主。

二是坚持管理权与执法权相分离的原则。作为城区社会事务的管理者，兴宾区政府和部分市政府职能部门，不能既当运动员，又当裁判员，必须清理整顿市、区行政执法机构，调整执法体制，实现综合行政执法，提高执法水平，降低执法成本，优化执法环境。

三是坚持责、权、利相统一的原则。既要考虑兴宾区政府在经济发展、城市建设和社区服务等方面的责任，又要加大兴宾区相关方面的权力，保证兴宾区政府具有完整的职能和相应的权限。同时，应处理好市、区财政分配关系，合理划分市区收入范

围，做到减少重叠，征管放权，责随事转，费随事走，收入让利，利益均享，风险共担。只有这样，兴宾区在统筹协调城区经济发展中所承担的责任、管理职权和利益才是相应的，城市管理中出现的问题、矛盾才会得到及时解决。 在具体操作中，建议采取如下措施：

（一）创新行政管理体制和运行机制，推动城市建设和经济快速健康发展

一要进一步完善现行的行政管理体制和运行机制。按照“事权合理、责权统一、重心下移、提高效能、有利发展”的原则，进一步完善现行的管理体制。责大权小、有责无权都会使管理机关有名无实，难以履行好职责，而有权无责、权大责小，就会造成权力虚设和执法的随意性，揽权力就要负责任，无责任必须去权力、权责相统一、集权与分权相结合，这样才能管理好城市。兴宾区也是城区社会事务的管理者，应进一步强化兴宾区一级政府管理城市和社会事务管理的职能，在赋予兴宾区具有完整的职能和相应的权限的同时，还应赋予兴宾区一定的工作自主权和决策权，力求做到责权统一。凡是区一级管理更为有利的事务，如项目审批权、劳动保障管理权、城市道路路政管理权、市容环卫管理权、卫生防

疫等能放则放，涉及全局属于市级管理的事务，如城市规划、国土资源、经济综合、基础设施、环境保护和城乡交通等，则以市级管理为主。城市管理还可学习借鉴其他城市的做法和经验，取长补短。借鉴崇左的做法，我市也应进行片区管 理，在全市城市规划总规基础上，合理划分市、区级管理范围，将管理目标任务落实到基层，进一步完善长效管理机制，各司其职、各负其责，强化城区属地管理。

二要加强部门之间的团结协作，实行综合管理。城市管理是一个庞大而复杂的系统工程，点多、面广。做好城市管理，仅靠市政管理或一两个部门是难以完成的，需要众多部门的共同参与、协调配合，因此，对城市实行综合管理势在必行。兴宾区是全市政治、经济、文化的发展中心，城区许多社会事务管理、治安防范、城区与周边群众的矛盾纠纷调解处理等等，都离不开兴宾区政府的支持和配合，兴宾区政府作为市里的下一级政府，支持和配合市区的社会事务管理也是理所当然。但建市后，由于没有注重与兴宾区建立城市管理捆绑机制，未能充分调动兴宾区的积极性，致使城管工作陷入被动的局面。要做好这一工作，首先要成立综合管理机构，实行综合管理。市级成立有兴宾区政府在内，包括城建、市政、公安、文化、卫生、工商等部门参加的综合管理机构，明确责权、形成综合执法体系，联合执法。其次要进一步完善城市管理运行机制，许多先进城市的实践证明，市场化是城市现代化管理的最有效的途径和发展方向，因此，市委、市政府在加大城市管理经费投入，夯实市政管理基础设施的同时，还要加快体制改革，将市场机制引入城市管理，只有用市场产业化的观点来管理城市，才能推动和促进城市管理事业的持续快速健康发展。

三要切实依法行政，强化管理。加强城市管理法规制度建设，努力探索城市管理的新路子和新方式。不仅要建立一套系统、规范、可操作性强的管理法规体系，还要严格依法管理，切实维护法律的严肃性和政府的权威，同时对各种有法不依、有令不行、执法不严、以罚代管和扯皮推诿的行为，要从重处理，严惩不待。

特别是要及时理顺兴宾区辖区内矿山管理的关系。根据桂政发[2004]53号和来发[2003]1号文件精神，市以下国土资源部门实行垂直管理体制已进一步明确。为了加大兴宾区辖区内的国土资源特别是矿产资源管理力度，建议仍按《来宾市人民政府委托并授权兴宾区人民政府对辖区内国土资源进行管理的通知》（来政

[2005]4号）精神，切实将市国土资源局兴宾分局委托兴宾区政府全权管理，授权兴宾区政府负责对辖区内、城市规划区（来宾镇、良江镇、城厢乡、桥巩乡）以外的其他乡镇的国土资源进行管理。市国土资源局兴宾分局及有关乡镇的国土资源委托兴宾区全权管理后，兴宾区矿山管理站人员的工作安排和工资发放问题由兴宾区政府负责解决。

（二）建立科学、规范有序的财政管理体制，促进市区财政收入稳步增长

财权的划分既是市、区两级最为敏感的问题，也是市区两级最为关注的问题。2002年撤地建市后，市委、市政府按照设立来宾市一级政权的规范要求和形势发展的需要，从有利于城乡协调发展、有利于强化城市管理、有利于增强中心城市辐射功能出

发，合理划分了来宾市与兴宾区的事权、财权，对兴宾区实行了“划分收支范围、核定收支基数、定额转移支付、超支分成、减收超支不补”的财政管理体制，明确了市、区的分配关系，调动了市、区两级的积极性，推动了市、区两级经济和社会的共同发展，而现行的财政体制是在农业特产税没有取消的情况下施行的，因而在理顺市、区行政体制和市、区事权、财权的划分中，难免遗留一些问题和不合理因素，市区分税制财政体制也还有一些不完善和不规范的地方，出现了地方财权与事权不相匹配等问题，如核定地方财力基数偏低、地方财源枯竭、税收分配不合理、地方可用财力少、缺乏发展后劲，财政转移支付也有待规范等。充分利用现有资源，努力提高市、区两级政府政府履行公共事务的财力保障水平，是确保行政、事业单位干部职工工资正常发放和维持国家政权机构正常运转的基本需要，建立科学、规范的财政管理体制，就能促进市、区财政的稳步增长和财政支出结构的不断优化，实现市、区两级财政自求平衡的目标，推动市、区国民经济和各项事业的发展。因而应进一步调整、完善现行的财政管理体制，使之更加科学、合理和规范，就能充分调动基层的积极性和主动性。

1、合理调节市本级与兴宾区的财力分配，充分调动市、区两级财政增收节支的积极性。

一建议调整或重新核定财力基数。增加地方财力，确保兴宾区能“有钱办事”，兴宾区虽地处城区，但事实上仍是我市一个

农业大区。建市前，全县财政收入主要来自于制糖业和辖区内的中央、自治区直属企业、来宾电厂等大型企业，建市后，原辖区内的大型企业均上划市管，税收也全部上划，企业上划特别是2004年取消农业特产税，加上财政收入来源单一，致使兴宾区后续财源枯竭，发展后劲不足。建市之初，全市财政收入为9.48亿元，2007年达26.07亿元，兴宾区建之初核定的财政收入为

1.3亿元，2007年全区财政收入已达4.2亿元，地方可用财力仍然是1.3亿元，这与形势发展需要和城市建设是不相匹配的。兴宾区既是城市建设和社会事务管理的主体，也是城市管理的直接参与者。随着城市建设的进一步加快，城建工作和社会事务的管理都需要兴宾区政府具体参与，由于兴宾区职能缺失以及财力方面的原因，其已无力再从财政拿出资金参与城建工作和社会事务管理以及城市公益性基础设施建设，给各项工作的的正常开展带来了诸多不便。因此，借鉴崇左、贺州等市的做法，建议在保持原有利益分配格局的基础上，按属地关系科学、合理划定财源，调整或重新核定兴宾区的财力基数，适当增加地方可用财力，在财

力分配上既要保证兴宾区级自我发展的空间，又要保证兴宾区政府具有一定的经济调控能力。

二建议适当调整市本级和区级新办企业税收的分成比例。对于新办的规模以上企业税收的划分，按现行体制，我市在收入范围划分的前提下，按照“谁投资、谁引进、谁管理、受益共享”的原则来执行，但目前市本级与兴宾区按多少比例进行分成没有

明确，模糊不清，在一定程度上挫伤了兴宾区招商引资的积极性，贺州、崇左两市对新办的规模以上企业税分的划分就作了比较明确的界定。贺州市的界定为在市城区规划范围内新办的企业其提供的税收，按谁投资、谁引进、谁占60%的收入即按六四比例分成；在八步区范围内市城区规划范围外的市各单位引进，新办的企业实现的税收，年终按八二比例分成（即市本级占80%，八步区占20%）。崇左市的划分是，在城市规划区范围内的新办企业，由江州区投资或引进的企业所提供的税收，市本级与江州区按5：5的比例分成，在城市规划区范围外，由市本级投资或引进的新办企业，其提供的税收本级与江州区按5：5的比例分成，由江州区投资或引进的，其提供的税收全部归江州区。建议我市在市本级和区级新办企业税收的分成上可借鉴崇左、贺州两市的做法，可按5：5适当提高分成比例，实现双赢、双促进。

三建议合理划定支出。由于兴宾区经济仍以农业为主，财政供养人口多，区级财政收入少，改革发展任务相当艰巨。随着市级财力的增加，还要不断加大扶持力度，市级要充分考虑兴宾区刚性支出的增加，给予财力方面的支持，以确保各项工作的正常运转。

2、建立财政增收的长效激励机制。

市级对兴宾区体制改革促进了市、区两级政府理财观念的转变，财政收入呈稳步上升趋势，为国民经济和社会各项事业的健康发展提供了强有力的财力保障，但在现行的财政体制中，仍缺

乏一个奖惩激励机制，奖罚不分明，财政增收与否均与兴宾区无关紧要，这严重影响了兴宾区的积极性，为此必须创新机制，建立一套完整捆绑式的财政增收的长效激励机制，按对财政贡献大小从财政可用财中拿出一定经费给予奖励，对完不成目标任务的给予一定的处罚，如为鼓励兴宾区积极参与招商引资的积极性，对属于兴宾区的自行招商引资落户到市规划范围内外的项目所产生的税收，在原有比例分成共享的基础上，适当提高兴宾区共享分成比例，这样才能使兴宾区积极性得到最大发挥，崇左市在这一方面做得比较好，崇左市制定了各种奖励政策，充分调动了江州区组织收入的积极性，促进了财政收入的增长。2005年、2006年，崇左市对江州区每年奖励700万元，2007年以困难补助的形式，奖励江州区1300万元，有效地支持了江州区农业、社会保障、教育、医疗卫生、城乡社区事务等重点事务的发展。

（三）适度进行扩权强县（市）试点改革

党的十七届三中全会出台的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中明确指出：“扩大县域发展自主权，增加对县的一般性转移支付、促进财力与事权相匹配，增强县域经济活力和实力。推进省直接管理县（市）财政体制改革，优先将农业大县纳入改革范围。有条件的地方可依法探索省直接管理县（市）的体制。”在市场化进程中，由于“市管县”体制失去了原有的制度支撑条件和相适应的制度环境，其体制绩效越来越不明显，暴露出制约区域经济一体化进程的问题。而“强县扩权”

本身是一种依靠行政力量破除阻碍市场经济发展体制性因素的行为，是一种通过重新分配公共权力资源推进城市-区域经济按市场规律运行的重要举措，是将本来属于县市的行政权力归还县(市)，促进省域内形成扁平化的政区与行政管理结构，从而节省行政成本，使县(市)经济更具活力，加强县(市)横向经济联系的重要决策。可以说，“强县扩权”政策的实施可有效地增强县级政府的自主性，提高行政效率和全面履行政府职能的能力，优化发展的制度环境，有力地促进县域经济社会的快速发展。因此，建议市按照“事权合理、责权统一、重心下移、提高效能、有利发展”的原则，启动“扩权强县”试点改革，合理扩大县（市、区）经济管理权限，增强县级政府统筹城乡发展的经济调控能力，切实减少管理层次，提高行政效率，降低行政成本，促进地方经济的发展。