_城乡规划法_领引城乡统筹规划的新时代

《城乡规划法》：

领引城乡统筹规划的新时代

记者：《城乡规划法》的出台，备受期邹院士：２００７年１０月２８日，《城乡规划法》经十届全国常委会第三十次会议表待与关注。作为规划专家，您觉得这决通过，自２００８年１月１日起正式施行，《城市规划法》同时废止。

部法律的亮点主要体现在哪些方面？

《城乡规划法》的出台是一件大事，特别是对于我国的城市规划界而言。以前，我国的城乡规划法律制度可以用“一法一条例”来概括，即１９８９年１２月七届全国常委会通过的《城市规划法》，以及１９９３年６月发布的《村庄和集镇规划建设管理条例》。《城市规划法》自１９９０年开始实施，到现在已经十七年过去了，这十七年，是我国城市化进程加速的时期，城市规划工作的大背景发生了很大变化，在这种情况下，《城乡规划法》应运而生。据我所知，修订《城乡规划法》，也经历了一个比较长的过程，从酝酿到编制，再到实施，前后花了五年时间。学习《城乡规划法》，我认为它有三个方面值得关注。

一是强调城乡统筹。从《城市规划法》到《城乡规划法》，只有一字之差，但意义深远。根据《城乡规划法》，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划在内的全部城乡规划，将统一纳入一个体系，也就是说，《城乡规划法》将几乎中国所拥有的９６０万平方公里内１３亿人口的聚居地都覆盖了。据统计，现在全国设市的城市有６５６个，建制镇和乡镇共３５０００多个，村庄３００多万个，数量非常庞大。而以前的法律法规，分别就城市论城市，就乡村论乡村，《城市规划法》只适用于６５０多个城市和１．９万多个建制镇，乡和村一级则是根据《村庄和集镇规划建设管理条例》进行管理，但条例和法是不一样的。现在市、镇、乡、村统一用《城乡规划法》进行管理，可以说，这是新中国成立以来破天荒的一大变化，也是中国历史上破天荒的一大变化。中国正在打破建立在城乡二元结构上的规划管理制度，进入城乡统筹规划的新时代。

二是强调层层落实。《城乡规划法》明确提出：“制定和实施城乡规划，应当遵循的是要先规划后建设的原则。”所谓“先规划后建设”，指按照《城乡规划法》的要求，依法编制城乡规划，包括总体规划、近期建设规划、控制性详细规划等。坚持以经依法批

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访谈记者：为保障《城乡规划法》的顺利实施，目前我们有哪些工作需要开展？

准的上位规划为依据，编制下位规划不得违背上位规划的要求，编制城乡规划不得违背国家有关的技术标准、规范。各地及城乡规划主管部门必须依据经法定程序批准的规划实施规划管理。县级以上及其城乡规划主管部门应当按照《城乡规划法》规定的事权进行监督检查，查处、纠正违法行为。一切城乡建设活动，都必须依据城乡规划的管理。

三是强调公众参与。《城乡规划法》建立制定了城乡规划的公众参与制度，赋权予民，特别重视民权的落实与表达。规定城乡规划报送审批前，组织编制机关要将城乡规划草案公告３０日以上，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见；组织编制的机关还要充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。同时，《城乡规划法》还规定村庄规划在报送审批前，应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意。《城乡规划法》强调公众的参与和监督，这是很好的做法，也是世界各国的成功经验。世界各国的城市规划都强调公众参与，至于参与的深度、形式可以多种多样。我们国家的城市规划，以往公众参与比较少，导致决策不够民主。“公众参与”之路很漫长，特别是如何找到适合中国国情的公众参与的方式方法还有待时日。当然，近年来，也有一些公众在参与规划时的成功例子，如引发环保、安全隐患争议的厦门海沧ＰＸ（对二甲苯Ｐａｒａ－Ｘｙｌｅｎｅ，简称ＰＸ）事件——因为公众参与活动所起的积极作用，最终项目予以缓建。

邹院士：我们要做的工作很多，如学习和宣传《城乡规划法》，要通过举办培训班、专家讲座、座谈讨论等形式，不断提高对新法律的认识；进行大范围、深层次的宣传，营造全社会共同关心和支持城乡规划的良好氛围。

落实《城乡规划法》，我认为当前最急需的是要积极推进地方规划条例或实施办法的制定和修订工作，修改与《城乡规划法》不相适应的配套制度和规定。因为《城乡规划法》是面向全国、带有一些基本性质的法，它不可能规定得很细，不可能针对地方面面俱到，所以需要地方的规划条例来配合。地方有很多工作要做，所制定的条例或标准一定要充分体现地方的特点。中国幅员辽阔，从南到北，从东到西，各省市区情况都不相同，城市农村情况迥异，各农村也差别很大，所以需要制定比较具体的条例，这样《城乡规划法》的实施才能真正落到实处。

其次，需要培训一批城乡规划管理人员。现在要逐步实现城乡一体化的规划编制，所有的城市、镇、乡和村庄，都要按照《城乡规划法》的要求，编制相适应的建设规划。按照城乡统筹的要求，必须加强各级规划机构建设和配备规划管理人员。然而，现在的规划管理人员相当缺乏，特别是在广大的农村地区，管理人员严重不足。因此，我们在积极宣传《城乡规划法》的同时，要加紧城乡规划管理人员的培训。

最后，必须坚持科学编制城乡规划，体现全局性、综合性、战略性要求。为了防止一些地方脱离实际，盲目扩大城市建设规模，法律对城乡规划制定和实施需遵循的原则进行了明确规定。《城乡规划法》规定，制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和其他公害，并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。

科学全面地编制规划，这在原来的《城市规划法》中也有提及：凡是经过批准的城市规划，必须要遵守，否则就是违法或违规。虽则如此，但在执行的过程中并不是很严格，规划

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在实施中走样的现象时常受到人们的诟病，其严肃性和稳定性一度受到质疑。“规划规划，纸

访谈上画画，墙上挂挂”。“领导一换，规划就变”。个别地方领导人随意干预和变更规划，甚至“换一届领导换一个规划”，造成很大的损失和浪费。同时，受各种利益的影响，规划编制单位也有随意更改规划的情况。为维护城乡规划的严肃性和稳定性，《城乡规划法》对规划的实施管理可说是“浓墨重彩”，对城乡规划的修改列出了专门章节，并进一步强化了法律责任，禁止任何单位和个人随意干预和变更规划。这就要求规划人员编制更加科学的城乡规划，把维护公共利益、促进社会公平、关注和改善民生，作为编制城乡规划的重要目标。如果规划不科学，却要去严肃执行，效果就会适得其反。为保障其科学性，一方面，《城乡规划法》对于编制规划的资质作了规定，不是谁都可以编制规划，因为有时也难免出现不够资质的机构来编制它力不胜任的规划，这种情况要杜绝。但是，目前有资质的规划机构力量有限，从全国范围来说，北京、上海这类大城市当然有足够的力量来编制规划，但中小城市和乡、镇、村庄就不太具备这些条件，现在主要是依靠大的规划院帮助他们编制规划。这就要求编制单位充分研究的方针，地方的特点和实际情况，实事求是、科学地为各城市编制规划。另一方面，对于规划的质量，也有一些程序和措施来保障，要征求专家和公众的意见，要经人民代表大会审批。以上这些固然重要，但我认为规划编制最关键的还是在于规划人员。规划人员本身的素质要提高，要过硬。

记者：城乡规划具体指什么？

邹院士：《城乡规划法》所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。

记者：《城乡规划法》中所指的规划区邹院士：《城乡规划法》所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设是什么？对于是否保留“规划区”这和发展需要，必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关在组织编制一概念，颇有争议，您有何看法？

的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。

我赞成保留“规划区”的概念。划定规划区的主要目的，在于从城乡远景发展的需要出发，控制城乡建设用地的使用，以保证总体规划的逐步实现。我国的城镇化进程正在加速推进，大量的非农业人口进入城镇，城镇在不断发展。因此，在考虑城镇的规模和布局的时候，要考虑到规模经济、集聚效应、自然地理和交通条件等因素，为将来的继续发展留有余地。建成区是城市建设连片，基础设施和公用设施到达的地区，它是城市规划区的核心部分，城市规划区要大于建成区范围。城市在不断发展，建成区的范围也在不断扩大，“建成区”是一个动态概念。但是，规划区中该控制的地段就一定要控制好，如水源地周围的区域，必须严格控制，密云水库是北京的水源地，它周围的区域就必须控制管理，否则就会污染水质。

《城乡规划法》第十七条第二款规定，规划区范围、规划区内建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾等内容，应当作为城市总体规划、镇总体规划的强制性内容。编制规划要把涉及城市发展可持续前提的资源环境保护，涉及城市健康运行的城市总体空间布局、重大基础设施安排和公共安全保障，涉及体现社会公平的各类公益性设施安排等内容明确为强制性内容，提出明确的利用和管制要求。

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记者：您如何看待《城乡规划法》中不再提及“大中小城市”的说法？

邹院士：《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中指出，坚持大中小城市和小城镇协调发展，提高城镇综合承载能力，按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，积极稳妥地推进城镇化。现在，坚持城市的科学发展，提出协调发展的观点，而不是单纯发展大城市，从而来解决人口的过度集聚和膨胀，通过发展中小城市来抵制和减轻对土地的过度利用，以推动我国的城市化沿着更科学的方向稳步前进。《城乡规划法》不再提及“大中小城市”这一概念，我认为主要是考虑到城市可持续发展的需要。按照我国目前的城市划分，主要是以人口规模为标准：２０万以下人口（指非农业人口，下同）的城市为小城市；２０万～５０万人口的为中等城市；５０万～１００万人口的为大城市；１００万人口以上的为特大城市；２００万人口以上为超大城市；１０００万人口以上为巨大城市。由于我国城市化进程加快，情况发生了变化，以往的小城市可能已成了中等城市，中等城市可能已发展成了大城市，仅一个标准较难适应其纷繁复杂的变化。另外，我国人口分布不均，特别是发达地区和欠发达地区城市人口规模差距很大，不宜“一刀切”。不过，不再严格划分大中小城市，我担心会出现一些随意性。

记者：如何处理城乡规划与其他法律规划之间的关系？

邹院士：我国的规划经历了由国民经济和社会发展规划“一枝独秀”向国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划、环境保护规划“四足鼎立”的转变。

我国现行规划体系从层级上由综合规划与专业专项规划两个层次组成。综合规划主要指国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划、环境保护规划四大规划，专业专项规划主要指综合交通规划、水利能源设施建设规划、水资源保护与开发利用规划、教育设施布点规划、医疗卫生体系规划等关于国民经济和社会发展某一方面的规划。第一层次规划具有区域性、综合性、长远性的特点，通常是第二层次规划的依据，是一个地区其他所有规划的上位规划。第一层次规划中，国民经济和社会发展规划是发展类规划，主要就地区经济和社会发展方向、发展速度、发展结构和布局提出原则性、性规划要求和规划指标，并提出重点项目。城乡规划和土地利用总体规划是空间类规划，是对于发展类规划在空间上的延伸与安排。环境保护规划同时兼有发展类和空间类规划属性，主要就地区环境保护目标与措施提出要求，并在空间上进行落实。第二层次规划同时兼有发展类和空间类规划属性，是在第一层次规划的指导和协调下编制而成的。其中，社会事业和产业发展部门的规划多为发展类规划，与基础设施、环境资源利用保护相关的部门规划多为空间类规划。

各类规划之间要全面、系统、有效的衔接协调，从而形成推动经济社会发展的“合力”。其中，城乡规划作为指导和城乡建设和发展的基本手段，通过对城乡空间的统筹利用、城乡用地的统筹布局，规划引导形成良好的城乡人居环境，是实现各项规划有机衔接的空间平台。