论人权原则与政府信息公开

２０１０年４月　时代法学　Ｐｒｅｓｅｎｔｄａｙ　Ｌａｗ　Ｓｃｉｅｎｃｅ　Ａｐｒ．　２０１０　Ｖｏ１．８　Ｎｏ．２　第８卷第２期　论人权原则与政府信息公开　费长山　（上海师范大学法政学院，上海２００２３４）　摘要：人权原则以及政府信息公开制度的确立，体现了我国法治建设的重大成就和历史性进步。人权　原则对政府信息公开制度具有理论和实践指导意义，人权原则在政府信息公开过程中具有抗衡权、正当程序　实现权和保护请求权等应然权利。本文将人权原则理念与政府信息公开制度两者联系起来加以考察，以求达　到人权原则对政府信息资源运用的理性指导与控制，进而构建政府权威信息源头地位。　关键词：人权；政府信息公开；权威信息源头构建　中图分类号：Ｄ９２２．１　文献标识码：Ａ　文章编号：１６７２－７６９Ｘ（２０１０）０２－００３０－０７　Ｔｈｅ　Ｈｕｍａｎ　Ｒｉｇｈｔｓ　Ｐｒｉｎｃｉｐｌｅｓ　ａｎｄ　ｔｈｅ　Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ　Ｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎ　Ｄｉｓｃｌｏｓｕｒｅ　ＦＥＩ　Ｃｈａｎｇ—ｓｈａｎ　（Ｌａｗ　Ｐｏｌｉｔｉｃｓ　Ｃｏｌｌｅｇｅ　ｏｆＳｈａｎｇｈａｉ　Ｎｏｒｍａｌ　Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ，Ｓｈａｎｇｈａｉ　２００２３４，Ｃｈｉｎａ）　Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｅ　ｈｕｍａｎ　ｒｉｇｈｔｓ　ｐｒｉｎｃｉｐｌｅｓ　ａｎｄ　ｔｈｅ　ｅｓｔａｂｌｉｓｈｍｅｎｔ　ｏｆ　ｔｈｅ　ｏｐｅｎ　ｓｙｓｔｅｍ　ｏｆ　ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ　ｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎ　ｒｅｆｌｅｃｔｓ　ｔｈｅ　ｒｕｌｅ　ｏｆ　ｌａｗ　ｉｎ　ｔｈｅ　ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ　ｏｆ　Ｃｈｉｎａ’Ｓ　ｍａｊｏｒ　ａｃｈｉｅｖｅｍｅｎｔｓ　ａｎｄ　ｐｒｏｇｒｅｓｓ　ｉｎ　ｈｉｓｔｏｒｙ．Ｏｆ　ｈｕｍａｎ　ｒｉｇｈｔｓ　ｐｒｉｎｃｉｐｌｅｓ　ｏｆ　ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ　ｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎ　ｄｉｓｃｌｏｓｕｒｅ　ｓｙｓｔｅｍ　ｈａｓ　ｔｈｅ　ｔｈｅｏｒｅｔｉｃａｌ　ａｎｄ　ｐｒａｃｔｉｃａｌ　ｇｕｉｄｉｎｇ　ｓｉｇｎｉｆｉｃａｎｃｅ，ｈｕｍａｎ　ｒｉｇｈｔｓ　ｐｒｉｎｃｉｐｌｅｓ　ｉｎ　ｔｈｅ　ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ　ｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎ　ｄｉｓｃｌｏｓｕｒｅ　ｐｒｏｃｅｓｓ　ｔｈａｔ　ｈａｓ　ｔｏ　ｃｏｎｔｅｎｄ　ｔｈｅ　ｆｉｇｈｔ　ｔｏ　ｄｕｅ　ｐｒｏｃｅｓｓ　ａｎｄ　ｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ　ｏｆ　ｔｈｅ　ｒｅａｌｉｚａｔｉｏｎ　ｏｆ　ｔｈｅ　ｒｉｇｈｔ　ｔｏ　ｃｌａｉｍ　ｓｕｃｈ　ｒｉｇｈｔｓ　ｓｈｏｕｌｄ　ｂｅ　ｃｏｎｔｉｎｇｅｎｔ．Ｔｈｉｓ　ａｒｔｉｃｌｅ　ｒｅｌａｔｅｓ　ｔｈｅ　ｈｕｍａｎ　ｒｉｇｈｔｓ　ｐｒｉｎｃｉｐｌｅ　ｉｄｅａ　ａｎｄ　ｇｏｖ—　ｅｒｎｍｅｎｔ　ｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎ　ｄｉｓｃｌｏｓｕｒｅ　ｓｙｓｔｅｍ　ｂｏｔｈ　ｉｎｓｐｅｃｔｓ，ａｃｈｉｅｖｅｓ　ｔｈｅ　ｈｕｍａｎ　ｒｉｇｈｔｓ　ｐｒｉｎｃｉｐｌｅ　ｉｎ　ｏｒｄｅｒ　ｔｏ　ｔｈｅ　ｇｏｖｅｍｍｅｎｔ　ｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎ　ｒｅｓｏｕｒｃｅ　ｕｔｉｌｉｚａｔｉｏｎ　ｒａｔｉｏｎａｌ　ｉｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ　ａｎｄ　ｔｈｅ　ｃｏｎｔｒｏｌ，ｔｈｅｎ　ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ　ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ　ａｕｔｈｏｒｉｔａｔｉｖｅ　ｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎ　ｓｏｕｒｃｅ　ｓｔａｔｕｓ．　Ｋｅｙ　ｗｏｒｄｓ：ｈｕｍａｎ　ｒｉｇｈｔｓ；ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ　ｉｆｏｒｎｍａｔｉｏｎ　ｄｉｓｃｌｏｓｕｒｅ；ｔｈｅ　ｓｏｕｒｃｅ　ｏｆ　ａｕｔｈｏｒｉｔａｔｉｖｅ　ｉｎｆｏｒ—　ｍａｔｉｏｎ　ｔｏ　ｂＵｉｌｄ　人权是法治社会中极重要的概念，从最一般意义上理解它是指人之作为人所应该享有的权利，也就　是一个人生活在现实世界上所应该拥有的权　１］。人权是普遍的具体的，每个公民都享有与他所处时　代的社会经济状况相适应的权利。“国家尊重和保障人权”确立为我国宪法原则，标志着人权保障已成　为国家法律观，是政府一切工作的基本的或最高的准则，这对推动我国人权事业的发展，促进政府依法　行政无疑都具有不可估量的历史性价值。政府各项活动中广泛存在的信息资源的使用方式，是考量政　府是否依法行政的一秆标尺，其不当使用最有可能直接影响或侵犯公民的基本人权的保障。因而，政府　・收稿日期２０１０—０１—０２　作者简介费长山（１９５Ｏ一），江苏东台人，上海师范大学法政学院副教授，硕士生导师，主要研究方向：行政法治。　（１］参见《联合国人权宣言》。　３０　信息公开与否与怎样公开看似是一件简单的行政事务性制度问题，实质内涵却是行政权合法与否的核　心实体和程序问题，是现代国家机关行使职权与履行职责以保障人权实现的基本手段之一。笔者认为　政府信息公开制度将不可避免地受到人权原则理念的严格管制，厘清二者之间的关系对政府及其工作　人员树立宪法意识，防范其违法控制、隐瞒、垄断信息或非法滥用信息，对人权保障和法治政府建设、从　而构建政府权威信息源头地位，都将起着极大的推进作用。　在我国，政府信息资源使用方式在之前还基本是一个行政执法实践方式上的概念，但宪法人权原则　的确立以及２００８年５月１日国务院《信息公开条例》的施行，使政府信息公开成为正式法律术语。以往　学者比较多地从政府信息本身属性、作用、具体制度的设定等方面来探讨政府信息公开的必要性，随着　《信息公开条例》的施行，其重要性必要性在理论上已无任何疑义。但由于政府信息自身性质特点以及　其涉及敏感社会问题和部门利益等诸多原因，它仍然可能在观念上进而在实践中被某些政府官员轻易　以各种托词控制、隐瞒、垄断甚至被异化滥用，从而严重侵害人权。因而我们很有必要将人权原则与政　府信息公开制度两者联系起来加以考察，深入研究两者内在逻辑关系，以求达到人权原则对政府信息资　源运用的理性指导与控制，进而构建政府信息权威源头的地位，充分发挥政府信息对人民群众生产、生　活和经济社会活动的服务作用。　一、人权原则对政府信息公开的指导意义　信息泛指“消息和信号的具体内容和意义，通常须通过处理和分析来提取”Ｄ［２］政府信息是行政机　关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息，包括历史继承和现代掌握的各种　物质的、精神文化的资料、档案、文件以及突发事件的动态状况等。政府信息公开是政府及其工作部门　依法将在公务活动中掌握的信息资源，主动、及时采取一定形式向公众公布或允许公民咨询、查阅、摘　抄、复制、下载、传播政府信息的一种行政行为。在现代，政府信息公开在世界范围内迅猛发展。美国早　在１９６６年颁布的《信息自由法》和１９７４年制定的《隐私法》构成了政务信息公开的基本框架，１９７２年通　过的《联邦咨询委员会法》和１９７６年的《阳光下的政府法》则构成了政府会议向公众开放的基本架构，　比较全面地保护公民与企业不受限制地合法利用联邦政府的信　３］。法国１９７８年的《行政文书公开　法》将情报公开作为政府的一项义务，严格限制不公开文书的范围。韩国１９９８年实施的《公共机关情　报公开法》目的是“保障国民知情权，确保国民对国政的参与和国政运作的透明性”。日本于１９９９年５　月制定的《关于行政机关保有的情报公开的法律》规定公开对象的行政文件是指“行政机关的职员在职　务活动中制作或获得的，供组织性使用的，且由该行政机关拥有的文书、图画以及电磁性记录”。这些　国家一般都规定，对于国家机关的情报公开是原贝０，不公开是例外。　毋庸置疑，政府信息公开既是法治政府民主政治的必不可少的实体要素，也是政府行政权行使过程　中必须遵循的程序要素。长期以来我国政府信息公开的操作基本是依靠政府系统自身诚信与自我约　束，由于缺乏宪法性法律依据和法律理念，从而也就缺乏从一个高度来认识政府信息公开对人本政府和　民主政治的意义，公民也因此不能从保障公民信息权这种人权高度来监督约束政府的信息行为。这也　使得政府信息公开往往只注重形式，而忽视实质性的内容，有时甚至将其当作一种“亲民”行为而带有　随意性。笔者认为，政府信息公开必须秉承人权原则的指导，否则不足以在思想上高度维系依法行政理　念的持久张力，也不足以在理论上充分论证政府信息公开的基础性法律依据。　人权原则对政府信息公开的指导意义在于：　（一）人权原则是政府信息公开的最高法律依据　行政权与行政领域的公民权相对应，在法治主义视野里，调和行政权和公民权的利益冲突，一般通　过对政府行为的各种控制手段来实现，其中主要是通过立法手段来控制。在论述政府信息处理方式和　保障人权的关系问题上，传统观点较多停留在具体行政法律法规的层面上，普遍认为只需要制定具体行　政法律法规来调整政府信息行为即可。如目前我国只在“保密法”、“政府采购法”、“档案法”、“反不正　［２］辞海［Ｍ］．上海：上海辞书出版社，１９９９（缩印本）．　（３］万鹏飞，饶诗韵．美国联邦政府政务公开制度的实践及启示ｆ　Ｊ］．经济社会体制比较，２００６，（２）．　３１　当竞争法”等少数单行法律做了一些相关规定。实际上考察两者的关系更应该上升到宪法的层面、上　升到法律精神以及法律理念层面上来。因为政府信息问题几乎存在于所有行政权领域，靠单个具体法　律法规对之予以规定显然有捉襟见肘之窘。“尊重和保障人权”从过去的一般性道德宣示上升为宪法　原则，是我国法治建设的历史性进步。反映在行政法治建设方面，它进一步明确了“依法行政”所依之　“法”必然包括也必须包括人权保障这个宪法所确立的原则，表明了保障人权是依法行政的最为核心的　目的之一。由此，人权原则无论在理论上还是在实践上也极大丰富了我国政府信息之“依法公开”的内　涵。同时，人权原则蕴含的法律理念和法律精神，是政府一切公共权力活动包括政府信息处理方式的题　中之义，是须臾不可忘却的准则。人权原则正是在最高法律层面和法律理念层面解决对政府信息问题　的法律指导与控制，使政府信息公开本身真正具有了最高层次最有权威的宪法依据。　（二）人权原则是政府信息公开的基本价值取向　价值取向是哲学、法学、伦理学的重要范畴，是指作为社会的人和组织基于自己的世界观、人生观对　各种社会关系和社会活动所持的基本价值立场、态度和倾向。当然，价值取向不是一成不变的僵死的范　式，在社会政治、经济、文化急剧发展变化的过程中，价值取向也会呈现不断发展变化的形态，以适应自　身赖以生存的社会土壤并能使自己在其中发展、扩张。　“人权将成为国家的价值观”，这就反映我国政府价值取向的发展和扩张，随着现代行政法治发展　进程的加速则愈来愈清晰地反映这一趋势。因而笔者认为，人权既是政府信息公开的外在价值取向的　不可突破的底线界限，也是政府信息公开的内在价值取向的中心一环。有学者认为，政府信息公开的价　值意义是提高行政管理效率，使政府成为透明政府而已。这种认识是不全面的，因为提高行政管理效　率、成为透明政府不是政府信息公开的唯一价值目标，充其量只是一种手段，其本身并非终极目的。因　为政府信息公开根本价值取向乃是公民的福祉和社会的稳定，也即人权在特定历史阶段的最大程度的　实现与保障。价值取向一旦形成固定模式，就能对政府信息行为起着重大甚至是支配影响。在此价值　取向下，社会才有可能真正读懂政府信息公开的旨趣，才能坚定不移地予以实施贯彻。　（三）人权原则是政府信息公开的基本道德评价标准　评价政府信息行为道德与否的标准固然不少，但最基本的标准应该是该政府信息行为有没有广泛　促进和实现社会一系列的正义元素如自由、公正、平等、安全等，只有在平衡和解决社会各种利益矛盾和　冲突的基础上才能提供一个为社会良知和大多数公民都认可并从中得益的道德评判标准。如前述政府　信息公开的目正是在于追求民众的福祉和社会的一系列正义元素，因此可以认为人权原则是政府信息　公开的基本道德评价标准。其实人权本身具有当然的道德意蕴，一个忽略人权或不尊重人权的政府行　为也就根本无从谈及道德性。是否从“人本”“民生”出发，从人民群众的利益和需要出发，据此考量其　是否真正尊重和保障了人权，才能判断其行为的道德性，从而也获得权威性。反之则是不道德的，失去　其存在的伦理基础，丧失权威性。也有人认为只要政府在法律规定的范围内尽到信息公开的义务，其行　为就合法且合乎道德。仅此理解未免失之偏颇。因为所谓“合法”本身也有一个积极和消极问题，譬如　虽在法定时限内公开信息但并不及时，我们不能因此断定它是合理的或道德的。政府掌握大量政治、经　济、文化信息资源优势，除依法主动公布和依申请公布外，还应该积极创设条件让公众便利快捷获得信　息资源，主动充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，使人权及时得以实　现。从这个意义上讲，道德与人权保障同义，人权得不到尊重和保障的政府信息行为，无论是公开的还　是不公开的，也根本就不是道德的。　（四）人权原则是政府信息公开的公私权益的结合统一点　人权包括集体人权和个体人权两部分。有些学者往往只强调政府信息公开的集体人权的出发点，　有意或无意忽略了政府信息公开中个体人权保障这一重要目的。确实，在现代国家中，政府信息公开已　经被普遍认为是保证行政机关实现公共利益（集体人权）的一个有价值的工具。政府信息公开体现公　共利益，实现公共利益，唯此才能构成行政法律关系中公共利益——个人利益这一行政法核心关系，但　我们绝不应将公共利益与个体人权对立起来。从政府信息公开制度的制定、实施到对政府信息公开制　度的监督、评价，个体人权保障都应该是不可忽略的主体部分。公益是公众集体人权，它包含着每个个　３２　体人权，实现了公益从而也使大多数个人权益得以保障。在这个意义上说，政府信息公开是法治政府应　该提供的一种公共产品和公共服务，其直接目的，实际就是维护“公益之权”与“公民私权”的统一。反　之，公益之权是由每一个个体之权组成的集合体，忽视人权的个体保障，公益之权也根本实现不了。法　治的本质是社会大多数人都能得到法律资源及其保护，换言之，政府信息公开这种法律资源既为强势群　体所用，为其谋利益，更应为弱势群体所用，为其谋利益，法律既应保障既得利益者的已得合法利益，更　应保障未得利益者争取和获得利益的合法途径与手段。如若政府信息公开制度仅从公益考虑问题而不　关注个体人权在其中是否得以保障，实是对政府信息公开本来具有的人权意义的曲解与背离。因而，政　府信息公开的出发点和最后归宿，都必须建立在维护社会集体人权的同时使个体人权也得以实现这一　基础之上，都应当是每一个个体公民的人权在法律的范围内、在公共利益的范围内得到最大化的保障，　都应当是公益和私益的有效结合与统一。笔者认为，一个国家对人权（包括集体人权和个体人权）的考　虑和保障越多，这个社会的凝聚力也就越强。　二、人权原则与政府信息公开相互关系及人权原则的应然权利　（一）人权原则与政府信息公开相互关系　从形式上看，人权原则与政府信息处理运作权之间似乎存在着某种结构性的冲突与对立。按传统　观点政府信息公开与否属于行政权的范畴，是国家权力的表征，主权者无不设法加强政府信息处理的自　由裁量空间以免造成自己无法控制的局面。但实质上政府信息公开与人权之间，是互动的关系。在行　政法治日益民主化的现代社会，政府信息公开范围的扩大和人权范围的扩展是一个现象的双重显示，政　府信息公开存在的意义并非是政府权力与公民权利配置的简单建构，而更应是充分尊重公民人格、尊　严，尊重人本、人性，维护和扩大人权，为民创造福祉的手段，这可谓是现代政府所应担负的主要职责之　一。行政机关及其政府信息处理如无法善尽此项职责，将失去其存在的基础及正当性。换言之，政府信　息公开、阳光下的政府已从承担传统提高行政效率的“行政国”任务转变为承担保障人民自由平等幸福　等人权、促进社会经济发展的“法治国”任务。从人权的观点来看，政府信息公开等行政行为基本上乃　是确保人民基本权利得以实现的必要“保证手段”，而在一个低效率的行政管理体系中，法律尽管也可　能宣示人民享有自由、安全权利等，亦会医失之必要的“保证手段”而使人权无从真正实现。不言而喻，　政府信息公开与人权实为手段与目的之关系。　（二）人权原则的应然权利　长期以来，我国政府机关部分工作人员行政权力观、公民权利观、以及行政行为价值判断标准，都与　法治政府的要求有较大距离，难以适应人民群众迅速发展的行政法治观念和愿景。违法垄断、隐瞒政府　信息，甚至政府信息资源被某些人当成寻租手段而出现信息腐败的现象也屡有发生。之所以如此，除了　政治、社会原因之外，恐怕还与人权观念的阙如，以及对人权相之于政府信息权所具有的应然权利存在　模糊的认识不无关系。因而，在理论上廓清人权原则对政府信息资源的运作所具有的应然权利是必要　的也是重要的。相对于政府信息行为，人权原则具有以下应然权利：　１．人权原则具有抗衡权　从人权的发展历史予以观察，人权的理论与内涵随社会经济文化的发展有着极大变化，经历了从仅　具象征意义的“宣示”作用到具有约束政府权力的发展路径。但无论如何人权最直接的目的之一就在　于抗衡政府权力，譬如抗衡政府垄断社会资源权包括信息资源权等，希望能藉此防御政府权力对人民自　由与财产的侵犯。在此意义上可以说人权乃是一种免于国家行为尤其是政府权力恣意干涉的防御堡　垒，人权之于政府权力具有“抗衡权”。人权原则的理念构成了政府行使各种权力包括信息权的不可逾　越的主、客观界限，政府机关运用信息资源必须遵守人权原则，否则就构成瑕疵行政行为和违法行政行　为。基于人权的抗衡防御功能，公民个人不再是政府信息行为的“绝对服从的愚蠢者”，［　］而是具有独　立精神和人格、能与政府机关处于“抗衡”地位的主体。任何公民都有权要求行政机关在适用政府信息　时不违背人权原则，对侵害人权之任何政府信息行为，均有权通过各种法律途径特别是通过司法途径得　［４］［法］孟德斯鸠．论法的精神（上册）［Ｍ］．北京：商务出版社，３３　３３　以救济。从法治政府的角度，行政机关对这样的“抗衡主体”应该持欢迎的态度，对其拥有的“抗衡权”　必须给予充分的尊重。如果没有抗衡主体的存在，法治政府、透明政府、服务政府根本就失去建立的可　能性和人民基础性。　２．人权原则具有正当程序实现权　人权与实现人权的过程紧密相连，因而人权本身自始即具有正当程序实现权的旨趣。早在１７９１年　和１８６８年，美国宪法第五修正案和第十四修正案即规定了“正当程序条款”，赋予公民以正当程序权　利。“公民正当程序权利”已成为世界各国立法的基本法律理念。相对于政府信息而言，所谓正当程序　实现权主要有三个方面的含义，其一，政府信息必须经过预定的法律程序并且可预见可控制地正当运　作，包括主动、准确、及时发布政府信息以及应请求而平等、无偿提供政府依法应予公布的信息；其二，行　政相对人据此可以越过事后监督的繁文琐节而直接介入政府信息公开的运作过程，即强化人民群众的　事中参与和监督；其三，任何政府机关及其工作人员都无权非法限制与剥夺公民的正当信息权的实现。　正当程序实现权的内容至少应包含参与有关政府信息公开程序的权利、参与监督与评价政府信息公开　正当与否的权利，同时亦应涵盖相关信息权获取，特别是在发生不利裁量之前，有被告知的权利。同时，　法律救济的权利更是不可或缺的程序机制，尤其是针对恣意政府信息行为应建立及时、迅速、有效的补　救性制度。　　。３．人权原则具有保护请求权　人权原则的意旨本来就在于要求政府及其部门必须尽到保护人民基本权利之义务，使人民的权利　免于遭受公权力或第三人的侵害。通常情况下，行政机关在法律授权范围内，得以依具体情况，自由裁　量决定信息公开与否。但若涉及公众生命、健康、财产等重大人权权益可能受到影响时，公民有请求政　府信息及时公开的权利。同样，如若涉及公民个人隐私权以及其他人权权益影响时，公民也有请求政府　掌握的个人信息不公开的权利，以求得法律适时保护。以往，人们比较关注政府信息违法不公开的侵权　问题，而忽略或容忍政府信息违法公开带来的问题，这是有害的。违法隐瞒政府信息或迟延公开信息，　固然是错误的，但如若超越政府信息公开权、滥用政府信息公开权同样是一个严重侵犯人权的违法失职　行为。有时，政府信息不当公开所带来的损害更甚于其他违法行政行为。近来有报道说某市对闯红灯　者惩戒以媒体曝光，某些政府部门配合“人肉搜索”而提供公民户籍身份基本信息等，在笔者看来都有　不当信息公开或滥用信息公开侵害公民人权之嫌。政府必须有明确的法律依据才能搜集个人信息，并　且对收集到的公民个人信息必须有一个严格的过滤过程，其中涉及个人隐私的信息则不宜公开。所以，　政府在信息公开的过程中，需要界定信息的性质。在一般状况下，人权原则既有要求政府机关信息作为　的权利也有要求其不作为的权利。从保障人权出发，政府机关信息行为依法当作为就必须作为，并无不　作为的裁量空间；当不作为就应不作为，并无作为的裁量空间。若因政府机关及其公务员有悖于政府信　息公开的作为或不作为义务而使公民受到损害，则都应承担法律责任。　三、人权与政府权威信息源头地位的构建　（一）保证政府信息公开制度中人权内容的实现　政府信息公开制度是政府行为方式的以人权为基本目的的重新配置和定位，保证其中人权内容的　实现是政府信息公开制度存在的正当性基础，也是构建政府权威信息源头地位的第一要务。政府信息　公开制度中的人权内容主要包括知情权、参与权和救济权等。　知情权作为一项人权，发端于人民主权原则。根据人民主权原则，公民有权知悉并利用政府所掌握　的信息。“社会有权要求全体公务人员报告其工作”Ｄ［５］不同于臣民社会的“民可使由之，不可使知　之”，现代公民社会需要一个不仅信息公开而且信息透明的社会状态，作为社会共同体成员的公民据此　才能自由作出判断并采取行动。在汶川大地震救助过程中，政府在第一时间公布权威信息，公民在第一　时间享有对灾害的知情权，这些都是每个公民自觉参与救灾、履行自己社会责任的重要保障。政府在抗　震救灾和重大突发事件中信息公开、透明的做法受到世人普遍赞赏。　（５】参见法国《人权宣言）。　３４　现代公民具有迫切政治经济参与和社会文化参与的需求，因而公民社会需要常态的、范围更为广泛　的信息公开、透明制度。公民知情权的程度和政府信息公开透明度成正比，继而影响对政府的信任度。　尤其是对一些有重大社会影响的突发事件，公民有第一时间的知情权。当社会舆论对公共事务感到严　重不满时，政府应该有一个“快速反应”的机制，积极地对老百姓的质疑给以答复。现在存在的问题是　某些地方政府有时却不能及时披露公布重大突发事件，有时公布了却又透明度不够，甚至还有虚报谎报　信息的情况，致使政府丧失权威信息源头地位，带来非常被动的局面。因此，进一步建立和完善政府信　息公开制度，让公民看到一个完全透明的政府形象。只有切实保障知情权的实现，政府才能占据引领舆　论导向的阵地，真正树立起权威信息源头地位。　公民参与政府信息行为是《信息公开条例》又一个重要立法意图。参与权是民主制度的运作基础，　也是实现和保障人权的运作基础。行政机关在政府信息公开的过程中，应当为公民或行政相对人创造　和提供参与政府信息公开的各种条件和机会，从而确保公民权益的实现，使政府信息公开更加符合社会　公共利益和相对人利益。参与权的“法律价值是使行政相对人一方在行政程序中成为具有独立人格的　主体，而不致成为行政权随意支配的、附属性的客体。”［６］参与权的主要内容包括：了解权；咨询、诉愿　权；反驳、申辩权；听证权；复议权；监督权等等。公民对不利于自己利益的政府信息运作方式或结果，有　根据事实和法律进行反驳的权利，这类似法国的“防卫权原则”０（　］公民不服政府信息行为，有依法向　法定复议机关请求撤销或改变该政府信息行为的权利，以获得行政救济。　防止权力滥用的保障措施问题与有效救济措施问题是紧密联系　８］。救济权事实上并非独立的　基本权科９］，却是一项必不可少的人权基本内容。救济权内容主要包括：第一，无论政府信息公开行为　是否正确，行政机关都有义务告知相对人对之获得救济的类型、途径并保证其行使；第二，救济的主体应　是当事人之外的第三方，由其进行审理和裁决，以示公正，“自己不做自己的法官”应贯穿整个救济过　程；第三，明确救济的中心任务是维护公民权益而不是行政权，那是因为行政机关有足够的能力自己维　护自己的权力，而不需借助外力，可公民就没有自行保护的优越性，只能求得有权机关的保护；第四，救　济的类型应扩展，除传统的救济类型如行政复议、行政诉讼、行政赔偿等外，还可将请愿、苦情处理等纳　入其中，以适应特定问题的救济需要；第五，救济要及时。迟到的正义总会令人遗憾的。　（－－）呼应民意的关切，运用多种现代化政府信息公开模式　民意实际是民众利益表达机制，是人权的重要诉求形式。所谓利益表达机制，是民众将自己关切的　各类利益要求通过正常的、正式的方式与管道向国家有关部门反映，请求保护法定利益或者请求管理　层、决策层采取必要措施防止损害法定利益发生的一种作用方式。一个社会如果缺乏健全畅通的利益　诉求与表达机制，这个社会将难以“下情上达”、政府也将难以“体察民生、民情”，不仅使政府与民众常　处于“互不体恤”状态，而且会使民众不信任政府，各种利益冲突引发的社会矛盾往往用非正常非正式　的方式去解决，带来恶劣的破坏性后果。　运用多种现代化信息公开模式，实质上就是建立民众利益诉求机制的多种通道以呼应民意，有利于　党和政府依据真实民情民意制定法律和政策，更好地代表广大群众的根本利益。让政府了解公众，公众　理解透明的政府，在这种情况下，政府信息的权威源头地位才有坚实的群众基础。当前世界除传统信息　媒介外，互联网、手机等信息技术的飞速发展推动信息传播模式的多元化。据有关统计，截至２００９年１　月，我国有网民２．９８亿，意味着不到５个中国人中就有一个网　∞），全中国一半人在用手机，手机用户　达６．８８彳乙［ｎ］，而且这些数字随着新技术的采用还会有更大幅度增长。相比纸质媒体等，互联网、手机　短信具有更大的开放性、更快的传播速度、更小的行政成本、更广泛的社会影响。网络已日益成为人们　［６］姜明安．行政法与行政诉讼法［Ｍ］．北京：北京大学出版社、高等教育出版社，１９９９．３７３　［７］王名扬．法国行政法［Ｍ］．北京：中国政法大学出版社，１９８８．１５４—１５５．　［８］Ｓ１ＬＶＥＲ　ＡＮＤ　ＯＴＨＥＲＳ　ｖ．ＵＮＩＴＥＤ　ＫＩＮＧＤＯＭ　Ｊｕｄｇｅｍｅｎｔ，２５／０３／１９８５，Ａ６１，ｐａｒａ．９０．　［９］张千帆．宪法学［Ｍ］．北京：法律出版社，２００４．２３８．　［ｉｏ］￣ｔ京晨报，２００９～Ｏ１—１４．　［１１］见ｈｔｔｐ：／／ｎｅｗｓ．ｅｎｍｏ．ｃｏｒｎ／２／２９３３９．ｈｔｍｌ　３５　获取信息、传播信息的重要途径。政府信息权威源头的构建，必须高度注重互联网平台、手机短信平台　的充分有效运作。国家主席胡锦涛在《人民网》上与网友实时交流，某地区用手机短信告知台风等自然　灾害的来临等，不仅拉近了政府与公民之间的距离感，而且动态地呼应民意的关切，开创了一种直接面　对民意、以人权、民生为本的现代化信息公开模式。　当然，运用现代化信息公开模式只是构建政府信息权威源头的有利形式，最具实质意义最重要的还　是政府信息及时、准确、明确、实事求是，不掩盖矛盾的内容，建立一个“快速反应”的机制，积极地对民　意的关注以及质疑给以动态的答复。　一方面关注民意、呼应民意的关切，一方面运用多元信息公开模式，这就使得政府信息的发布、传播　与公民接受信息同步进行，政府可以得到真实的民意反馈意见，民众可以从政府得到自己所关切问题的　及时解答，从而及时化解群众疑惑，阻隔谣言的蔓延。在政府与公民间因为利益表达机制及信息沟通的　流畅而相互信任，当发生社会突发事件或自然灾害人们产生疑惑不安时，会自然而然主动寻求政府信　息，信任政府提供的信息，并因此不断提升政府信息的公信力，从而巩固政府权威信息源头地位。　（三）建立政府信息公开失职追责制度　２００８年５月１日正式实施的《政府信息公开条例》，标志着中国政府信息公开走上了法制化的轨　道。政府信息公开意味着政府已从承担提高行政效率的“行政国”任务转变为承担保障人民自由平等　幸福等人权、促进社会经济发展的“法治国”任务，是确保公民基本权利得以实现的必要“保证手段”。　但这种观念并非每个政府部门或工作人员都能认识，于是在实施政府信息公开制度的过程中，必然会出　现各种各样的偏差，譬如滥用政府信息权、信息有偿化、信息寻租、信息不作为的现象还比较严重。因而　建立政府信息公开失职追究制度是十分必要的。首先，政府信息公开失职行为使政府信息发布蜕变为　市场行为，人们有理由怀疑其公正性，进而置疑政府信息的公信力；其次，它颠倒了民众和政府的主仆关　系，取消了政府的责任，从而使万能的政府更加任性，擅断的权力更加恣惠１２）。再次，通过对政府信息　公开失职的追究，彰显党和政府对侵犯人权的信息公开失职行为不可容忍。最后，追究的目的在于建立　更好的政府信息公开制度，“人民一旦接受了好的准则，将比所有正人君子更能持久地遵守”，（１３Ｊ从而将　巩固和提升政府权威信息源头地位，构筑出一个国家所欲达到的理想的社会及政治秩序状态。　［１２】李文良等．中国政府职能转变问题的报告［Ｍ］．北京：中国发展出版社，２００３　［１３｝［英］霍布豪斯．自由主义［Ｍ］．北京：商务出版社，２８．　３６