精准扶贫实施的难点及对策探析——对衡阳市的实证调查

农村经济与科技２０１７年第２８卷第Ｏ８期（总第４１２期）　城乡建设与发展　精准扶贫实施的难点及对策探析　对衡阳市的实证调查　余剑平　（衡阳市委党校，湖南衡阳４２１００８）　［摘要］本文以衡阳市为实证，立足当前衡阳市实施精准扶贫工作的实际，剖析了精准扶贫工作推进过程中所面临的　若干难点，有针对性提出了加快顺利推进精准扶贫工作的对策建议。　［关键词］精准扶贫；难点；对策　［中图分类号］Ｐ３２３．８　［文献标识码］Ａ　２０１３年１１月，**总书记在湖南湘西考察时，首次提出“精　省财政厅、省民政厅、省扶贫办等开展对全市农村低保家庭的　准扶贫”。２０１４年１０月在首个“扶贫日”之际，**总书记　重新认定工作，精准识贫，做到“应保尽保，决不漏保”。据相　作出重要批示时，第一次提出了扶贫应“注重精准发力”。２０１５　关统计显示，２０１５年我市重新认定农村低保家庭８．３６户，共计　２万人，其中兜底脱贫对象０．９５户，共计２．５６万人，农村低　年１１月，中央扶贫开发工作会议在北京召开。**出席会议　１７．并发表重要讲话，并指出：“消除贫困、改善民生、逐步实现共　保保障率由原来的４．６％下降至３％。　同富裕，是社会主义的本质要求，是我们党的重要使命”。可见，　１．２开展调研。明晰类别，找准了精准扶贫的对象　为更好推进精准扶贫工作，我市开展了一次大规模的调研活　全面建成小康社会，实现共同富裕的前提和基础就是加大精准扶　贫力度，消除贫困，这是新时期赋予我党的光荣使命和历史责任。　动。通过座谈会和实地走访，及时掌握了不同县（市、区）贫困　截至２０１３年底，湖南省仍有贫困人口６４０万，仅次于云南、贵州，　人口致贫的原因，将扶贫人口大致进行了划分。具体分为：发展　排全国第三位。衡阳作为湖南省第二大人口城市，贫困人口自然　产业脱贫类、安居建设脱贫类、发展教育脱贫类、金融支持脱贫　不占少数。因此，加大扶贫力度，实施精准扶贫，全面建设小康　类、帮助创业就业脱贫类、社会保障兜底类、基础设施建设脱贫　社会已经成为当前衡阳市委、市政府当前一项即紧迫而又重要的　类、流通服务脱贫类和强化党建脱贫类等。然后，因势利导，针　对不同扶贫类型，实施分类扶贫。其一，对于发展产业脱贫类的，　课题。　１　衡阳市实施精准扶贫的基本情况　衡阳市地处湖南省中南部，湘江中游，衡山之南。土地面　积１５３１０平方公里，其中山地面积占２０％，丘陵占２７％，岗地占　实施产业扶贫。立足贫困户持续增收，发展农业产业和小宗特色　农产品、乡村旅游业。如常宁塔山瑶族乡发展茶业，近两年新辟　２７％，平原占２１％，水面面积占４％。总人口８００．２万，其中农业　育助学、九年义务教育助学、贫困村庄培训、农业实用技术培训　人口５６０万，是一个典型的人口大市、农业大市，辖１２个县（市、　等“雨露计划”培训项目，特别对初、高中毕业未能继续升学的　区），１４７个乡镇、２２８０个村。而祁东县属省级贫困县，衡阳县、　贫困家庭中的“两后生”，鼓励到中职、高职学校接受免费职业　衡南县、衡山县、衡东县、耒阳市、常宁市、雁峰区、珠晖区、　教育，按２４００—３２００元每生每年标准给予助学补助。其三，对　蒸湘区、石鼓区及南岳区都属于面上的扶贫县（市、区）。截至　于基础设施建设脱贫类的，实施项目扶贫。针对基础设施较差的　２０１４年底，湖南省扶贫办核定祁东县建档立卡贫困人口１０．５９２３　“贫困集中区”配套推进项目扶贫。２０１５年祁东县争取省扶贫办　万人，贫困村１０４个（并村前），贫困人口和贫困村分别占全县　支持，投入２５３３万元，落实生产发展项目１０８个，基础设施建　农村人口的１１．３％和村总数的１０．７％。２０１５年底，衡阳市建档立　设项目１８６个，实施贫困农户危房改造１９７户。其四，对于亟需　卡贫困人口为４４．４０９１万人。截至２０１５年底，我市贫困人口减少　金融支持脱贫类的，实施金融扶贫。启动了农信扶贫小额信贷工　了２５．６万人，５１个贫困村整体脱贫，贫困发生率从１０ｌ３％下降　程，帮助建档立卡贫困户获得１—５万元的免抵押、免担保贷款。　到５．９％。　茶园８０００亩，解决贫困人１２１就业１１２０人，人均增收１０００余元。　其二，对于发展教育脱贫类的，实施教育扶贫。全面实施职业教　对获得产业扶贫贷款的贫困户，县级财政同时按１２００—１５００元／　近年来，衡阳市委、市政府高度重视精准扶贫工作，认真落　人的标准给予贴息。　实中央扶贫开发工作会议和省委、省政府精准扶贫工作会议精神，　１．３调动资源。结对帮扶，实现了精准扶贫全覆盖　以扶贫工作作为首要政治责任、结合区域特点和农业特色，大力　积极整合政治经济社会各方资源，夯实扶贫开发的组织保证　扶持贫困县、贫困村、贫困户强化基础设施建设、产业发展、扶　社会保障，创新推进全员全面扶贫。我市出台了《精准扶贫工作　贫培训、民政兜底扶贫等，取得了一定成效。　实施方案》等一系列扶贫政策性文件，举全市之力扶贫攻坚。全　１．１　全面摸底，细致甄别，夯实了精准扶贫的基础　精准识贫是精准扶贫、脱贫的基础和前提。２０１５年，衡阳　市政府对全市２０１４年建档立卡贫困户开展“回头看”，再次全面　市健全落实领导干部联系扶贫开发工作制度，实施了精准帮扶全　覆盖。对３９５个贫困村，省、市、县三级派出３９５个扶贫工作队，　扶贫工作队队长兼任村党组织第一书记，推行驻村帮扶全覆盖。　摸底，澄清了２０１４年建档立卡贫困户底子，清出“四类对象”１９３６４　同时，安排全市１７１个正处级以上单位，包括行政事业单位、驻　户，共计６４６１７人。同时，围绕社会保障兜底脱贫工作，我市与　【收稿日期］２０１７—０４—０６　［基金项目］本文系湖南省党校行政学院系统２０１６年社会科学规划课题（编号：２０１６ＤＸ０３３）的研究成果。　［作者简介］余剑平（１９８１一），男，湖南衡阳人，衡阳市委党校讲师，衡阳公共管理教研室副主任，研究方向：政府公共管理。　－２１９　城乡建设与发展　农村经济与科技２０１７年第２８卷第０８期（总第４１２期）　４相关机制亟待健全　衡军队和武警部队、金融机构、科研院所，医院学校、群团组织、　２。国有企业等，到１７１个贫困人口相对集中村开展全覆盖联村帮扶。　为推进精准扶贫工作进程，衡阳市先后｝Ｈ台了不少的扶持政　最后，组织领导干部带头与联点村的贫困户“结穷亲”，机关干　策。比如：《关于实施精准扶贫加快推进扶贫开发工作的意见》、　部与贫困户“结对子”，广泛动员社会力量参与结对，实现了结　《衡阳市市直单位开展驻村帮扶Ｔ作考核方案》、《关于做好全市　对帮扶全覆盖。　农村安居扶贫丁作的通知》等。但是在实施过程中，扶贫效果却　仍然不尽如意。究其原因在于相关机制缺失。一是动态管理机制　缺失。在调研中，我们发现有些县（市）贫户村中存在一些贫困　户得到工作组帮助脱贫之后，第二年或几年后又因为其他原因造　２衡阳市实施精准扶贫的难点所在　２．１　扶贫思想存在偏差　成返贫。但是由于脱贫成功，建档立卡上的信息尚未更新，导致　贫工作对我市建成小康社会的重要性。但是在调研中，我们发　这些返贫的贫困户却得不到工作组的再次帮扶。二是扶贫队伍专　现各县（市、区）一些领导干部对精准扶贫Ｔ作认识不够，存　业培训机制缺失。通过调研，我们发现扶贫工作组人员都是从各　在思想偏差。有些简单地认为：“扶贫工作就是直接‘输血’，　个单位抽调出来的，其缺少相应专业化培训，对相关扶贫政策、　只要自己多带点钱下去，帮助他们修修路，改善一些基础设施，　市委市政府高度重视精准扶贫工作，也充分认识到精准扶　改善一下生活状况就行了。”有些认为：“当地发展还是得抓经　济、引项目　扶贫Ｔ作过得去就行。”甚至还有些基层干部认为：　“扶贫工作是省、市领导的事，他们的工作组会想方设法地为贫　困户找路子，想办法。我们基层干部能力有限，配合一下就行。”　其实，第一种思想偏差在于虽主动作为，但并没有从致贫的根　源上找准原因，这种思想最易导致一些贫困户参与脱贫的积极　性不高，甚至产生等、靠、要的惰性，导致“造血”功能严重　不足。第二种和第三种思想偏差在于对扶贫工作重要性认识不　足和责任心不强的消极作为，这两种思想往往让扶贫工作流于　形式，浮于表面，难见实效。　２．２集体经济发展匮乏　通过调研发现，衡阳市不少的县（市）都存在一个共性问题：　贫困村的集体经济极其匮乏。比如：祁东县、常宁市、衡山县等。　众所周知，一旦一个村的集体经济下滑，甚至匮乏，那么当地　村民就会缺乏稳定的可持续收入来源。造成集体经济如此匮乏　的原因在于：一是客观而言，贫困村地理位置偏僻，基础设施　落后，通讯不畅，道路不通，有些地方还自然灾害频发。比如：　作为衡阳唯一的少数民族乡，常宁塔山瑶族乡，素有衡阳市的　“西南边陲山区”之称。比如：祁东县四明山公园管理处至今未　通光纤网络，手机信号处于盲区，通往政府的盘山公路经常塌　方，险象环生。所以，对于这些县（市）的偏远的贫困村引入　企业，发展项目，振兴经济，谈何容易。另一方面就主观而言，　一些县（市）的贫困村两委即村班子战斗力和凝聚力不强，发　展思路不清，带富能力不强，不善于挖掘和结合本地的发展优势，　开拓市场，找寻路径，激发集体经济活力，带领当地老百姓致　富奔小康。更多的是守住一亩三分地，做一天和尚，撞一天钟，　安稳度日，不思进取。　２．３扶贫资金整合不足　扶贫资金主要分为三大部分：一是财政专项资金；二是相关　涉农资金；三是社会帮扶资金。在调查中，我们发现作为县（市、　区）一级政府，按理应当是精准扶贫的“前线指挥部”，但是无　法有效整合扶贫资金，造成了各种资金管理多头，使用分散，无　法形成合力。作为扶贫资金的半壁江山——财政专项资金即使全　部投入也还远远不足。比如：２０１６年，我市各级预算安排财政专　项扶贫资金虽然达５５００万元以上，但人平不足１５０元，简直是　杯水车薪。其次，涉及一些农业基础设施改善，农技传授，农业　产业、项目扶持等有关涉农资金，这些资金也是由市里相关业务　部门管理，并未提前安排统一交给县（市、区）作为精准扶贫资　金使用。最后，对于社会帮扶资金的管理和使用，比如：爱心人　士、企业等捐助，也是独立运作，并未直接交由县（市、区）政　府统筹使用。因此，扶贫资金多头分散，整合不足，资金使用效　率不高成为制约精准扶贫的最大羁绊。　扶贫项目、产业及申报程序等实际操作并不熟悉。有些队员甚至　抱着到农村来锻炼，来见识，来体验的心态。　３衡阳市实施精准扶贫的对策建议　３．１深化认识，纠正扶贫思想偏差　思想是行动的先导。因此，　领导干部要深化认识，充分认　识到扶贫事业关系党的执政根基，是我党根本宗旨的强化；充　分认识扶贫是消除贫富差距、维护社会稳定的战略举措，怀着　感恩心态、真挚感情真心扶贫，将扶贫看作是一项使命光荣奔　小康的政治任务，一份为人民服务谋福祉的重要责任；将扶贫　当作践行群众路线的大舞台，锻炼吃苦定力的好平台，下硬功　夫助力群众脱贫，打赢精准扶贫的攻坚战。一要纠正施舍式、　赠予式、福利式，不计效益的扶贫思想，坚决摈弃扶贫就是“给钱”　的简单认识，杜绝当地贫困户“等、靠、要”等惰性。二要纠　正重经济，轻扶贫的偏差认识。各级县（市、区）领导干部应　当树立抓扶贫就是抓发展理念，以精准扶贫为契机，整合资金、　整合资源，大力挖掘和发展优势资源、产业和项目等，汇各方　之智，集各方之力，探索一条因地制宜，脱贫致富的有效途径。　比如：学习沿海发达地区的先进经验，把握大势，顺应规律，　积极拓展普惠型的全域性农业项目和特色乡镇、特色乡村建设，　实施“一村一品”战略，引领群众激发内生动力，实现“内生型”　和“永久牌”脱贫致富。　３．２多措并举，大力发展本地经济　对于一些贫困村而言，消除贫困的最佳方式就是大力发展本　地经济。首先，加大基础设施建设，统筹城乡一体，特别是对于　一些地处偏远的村，修建一条高质量的公路，缩短其与县（市）　城区之间的距离。比如：常宁市塔山瑶族乡。其次，村支两委要　发挥班子的战斗力和凝聚力，理清发展思路，多从当地的优势资　源人手，多与外地的广阔市场对接，鼓励当地能人多办企业，本　村籍企业家回乡创业，带动全村村民致富奔小康。最后，发展共　享经济。共享经济也是一种合作经济，要求当地龙头企业、合作　经济组织、家庭农场等新型经营主体与贫困户结成利益共同体，　发展壮大集体经济。引导贫困户以劳务、土地、房屋、生产生活　资料入股入伙，参与发展油茶、茶叶、畜禽、果蔬、粮食、水产　等特色产业。依据实际情况，因地制宜采取所有权与经营权相分　离或经营权与收益权相分离的模式，加快生产要素流转，推进资　源共享，利益分享，并逐步推进农业规模化、集约化经营生产。　积极推进电商扶贫工程，在贫困地区开辟电商销售模式，整合农　业优势产品对接市场，解决贫困地区产品生产和产品销售的问题，　实现群众持续稳定增收。　３．３整合资源，形成财政扶持合力　虽然衡阳市制定了严格的考核办法，强化对县（市、区）及　乡镇、街道的年度工作考核，但是作为县（市、区）（下转Ｐ２２２）　百家争鸣　农村经济与科技２０１７年第２８卷第０８期（总第４１２期）　顾虑，争取获得农民对土地确权工作的支持，从根本上确保工作　严肃认真的工作态度，合理处理权属存在争议的土地。对于历　效果。同时对农民发放宣传材料，在宣传墙张贴标语，争取人民　史遗留、争议案件等要积极采取协商的方式，结合法律法规进　群众对农村集体土地确权发证工作的理解和支持，保证该项工作　行案件解释。要深入现场进行实际勘察，以现实情况为依据，　顺畅进行。　２－２对地方政府进行责任考核，选择规范作业队伍　选用合适的协商调解方式予以解决。对于因农民主观隐瞒、以　往国土丁作人员出现的工作疏漏造成的登记错误、土地权属纠　对农村集体土地权属开展确认Ｔ作，不能单纯依靠国土资源　纷等状况，秉持先注销后进行权属确认及土地证核发的Ｔ作原　部门完成，而是必须结合更多的机关部门，实现共同努力和协同。　则进行争议处理。此外，现场土地勘察过程中容易出现存在争　因此，要依据实际情况制定明确的工作目标和责任考核制度，从　议的例案，处理此类例案时一般通过重新聘请具备资质的勘察　上而下确保工作层层落实，明确各层政府及各个部门在Ｔ作开展　单位进行再次勘察，重新出具勘察报告，组织争议双方共同到　过程中应当担负的责任。对于没有及时完成限定任务的部门按照　场对重新勘察结果如土地面　、权属界线等进行确认，努力解　事先制定的准则进行责任追究。建立完善的奖惩制度，充分调动　除争议，力争勘察结果获得双方共同认可。此外对于一些无法　所有参与部门的工作积极性，为土地确权丁作的顺利开展提供制　解决的土地确权，相关部门可以将问题提交于法院进行最终的　　度保障。除领导重视和充足的资金支撑外，还要建立一支Ｔ作能　判定。力强、Ｔ作效率高的工作队伍，对农村土地各项数据实时深入调　３结语　查，建立相应的数据库。此类丁作的开展效果应当以具备优秀资　农村集体土地权属确认、相关情况登记及土地证书发放Ｔ作　质的作业公司为基础，选取作业公司时要结合公开招投标方式，　是以国家相关法律法规为依据，提升农民自身具备的土地物权意　确保最优作业团队中标，为农村集体土地权属确认、证件发放工　识，切实维护农民土地权利，从根本上保障农民权益的工作。各　作奠定坚实基础。　级政府及部门应给予该项工作足够的重视，并依据相关法律法规　２．３经费足额到位。保证工作顺利开展　和政策为之提供各种支撑。确保该项工作顺利开展取得良好效果。　要确保农村集体土地权属确认、证件发放Ｔ作顺利开展，取　提升农村土地利用率，解决土地浪费现象，切实推进土地整理改　得预期Ｔ作效果，就必须为ｌＴ作提供充足的经费。国家及省级财　革进程，提高土地管理水平和农村集体土地规范化。为农村丰十会　政部门、土地资源部门应联合制定工作政策，结合工作涉及土地　发展和经济进步提供强大助力，确保城乡共同发展。　面积及实际开展过程中遇到的问题，按照有关规定给予资金支持。　［参考文献】　加强土地权属确认工作中的资金管理，保证拨款及时下发，避免　［ｉ】肖海红，蒋瑞波，王兰洲等．农村土地确权数据库建设与难点　专项资金被挪用，依照法律法规及有关规定对资金工作懈怠、影　响土地确权进程的部门进行严格追责。　问题研究——以河南省南阳市新野县为例Ⅲ．黑龙江生态工程　职业学院学报，２０１５（０５）．　２．４分类处理有争议的土地权属　ｆ２】韩丽平．农村集体土地确权登记发证工作的意义与建议【ｌ】．华　结合相关法律法规及政策、坚持公平公正公开原则、确保　北国土资源，２０１６（０４）．　（上接Ｐ２２０）一级政府不仅仅只有责任，更多的需要权力下放，　象名单，防止确需帮助者未能得到帮助。［２】二是建立扶贫队伍　尤其是对各项资金的统筹、整合、调配、使用等，做到将钱花在“刀　专业化培训机制。依托当地党校开展精准扶贫短训班、专题班等，　刃上”。因此，创新资金使用方式，由多头管理和分散使用变为　尤其是邀请湖南省扶贫办相关负责人及一些市（州）扶贫工作有　“龙治水”和集中使用，将财政专项资金、涉农资金和社会资　成效的＿丁作组为我市扶贫工作组讲解精准扶贫业务知识及实践操　金等，统一划拨至县（市）一级政府，交由其统一管理，统一　作，尤其是要加强对当地村支两委成员的培训，使其了解扶贫政　一　分配，统一划拨，形成财政资金扶持合力，增强财政资金使用　策，做好宣传工作，消除一些贫困户对政府扶贫Ｔ作“一阵风”效率，集中力量办大事，办难事，　的思想误区，更好地主动参与及配合扶贫工作，让精准扶贫取得　３．４建章立制，健全相关配套机制　扶真贫，真扶贫的实效。　【参考文献】　在现有的政策体系下，为更好推进精准扶贫工作，必须健全　相关配套机制。一是建立动态跟踪管理。对贫困村、贫困人口建　【１］中央党校精准扶贫智库课题组．精准扶贫战略实施中的难点　立动态管理机制，确保及时、全面掌握信息。比如：定期对脱贫　成功者进行回访，及时了解相应情况。确实脱贫之后又因为其他　与对策——基于中央党校第５期县委书记研修班学员问卷调　查的思考『Ｎ１．学习时报，２０１６．１２．１５．　原因致贫者，应当重新核实，建档立卡，重新补录进贫困帮扶对　［２】刘解龙．经济新常态中的精准扶贫理论与机制创新卟湖南社　会科学，２０１５（０４）　（上接Ｐ１９６）促进区域经济发展。建立公平的竞争机制，对他们　主义新农村。　的能力进行合理评价。同时建立合理的薪酬机制，使丁作有竞　争力，挽留人才，减少人才的流失，促进农村经济发展。　［参考文献］　【１１王渝雪，冯俭光．农村人力资源开发与农村区域经济发展Ｕ】．　４结语　人力资源与经济的发展息息相关。二者是相辅相成、相　互制约的，农村人力资源开发能够促进农村经济发展，而农　村经济发展为农村人力资源开发提供经济基础。所以我们必　须进行农村人力资源的开发，促进经济发展，全面建设社会　重庆师范大学，２０１２（０９）　ｆ２１李彦荣．农村人力资源开发与农村区域经济发展【ｌ】中国农　业信息，２０１６（０７）．　［３１徐流瑞，农村区域经济与人力资源开发研究Ｕ］．北京农　业，２０１１（３０）．　２２２－