特大城市公共安全风险治理存在问题与对策思考——以上海城市风险治理与隐患排查实践为例

作者：董幼鸿 刘宇

来源：《特区实践与理论》 2017年第2期

摘要：近年来，特大城市公共安全形势不容乐观，突发事件层出不穷，给人民生命财产安全带来巨大威胁，也给城市管理者敲响警钟。在处置危机事件的同时，如何从源头上防控城市安全的风险，坚持“关口前移、预防为主”成为城市管理者必须面临的新课题。上海面对城市公共安全新形势新挑战，着力于城市安全风险治理和隐患排查，取得了一些成效，但也存在一系列新问题新困难。结合风险治理实践遇到的新问题新困难提出建设性解决意见和对策，对提高特大城市公共安全风险治理水平具有重要的指导意义。

关键词：特大城市；公共安全风险治理：隐患排查

中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1673-5706( 2017) 02-0067-05

一、问题提出

2015年12月，中共中央城市工作会议强调要把安全放在第一位，把住安全关、质量关，并把安全工作落实到城市工作和城市发展各个环节各个领域。近年来，我国特大城市频频出现各种灾难事故或人为事件，如2014年12月，上海外滩拥挤踩踏事件，导致36人遇难；2015年8月，天津滨海新区港口爆炸事故，造成165人遇难；2015年12月，深圳光明新区渣土滑坡事故，导致多人遇难等等，这些“天灾人祸”类危机事件频发说明城市公共安全形势严峻和挑战巨大。一方面，面对越来越复杂和多变的风险社会，人们逐渐将关注的重心从对突发事件的应急处置转移到前端的风险防控和风险治理环节。“在不确定性增强的现代世界，风险治理业已成为多国政府优化施政手段、控制决策失误。维护国家安全稳定的重要方式，推进政府风险治理渐成为国际社会发展变革趋势。”嘶时期的风险因素具有不确定性和不可预见性从而使得传统的危机治理无法有效应对新危机，要求我国传统的应急管理必须向主动的风险治理转变。因而，坚持“关口前移，预防为主”的风险治理范式逐渐受到各级城市管理者重视，从这个意义上来说，特大城市运行安全能力的提升，不仅需要理论、体制框架的构建，更需要发挥风险治理新模式的功能，实现理念、模式、方式、技术、内容等范式转变。

另一方面，我国有关风险治理理论和知识的积累比较薄弱，而且在实践中缺乏有益经验和有效理论的指导。近年来特大城市爆发的各种公共安全事件不断提醒我们，提高风险社会理论研究水平应成为应急管理领域理论研究者们的共识，风险治理研究成为有效应对风险社会挑战的根本性选择。因此，“通过科学的规划、防范与减少各种风险源的产生，可以从根本上减少公共安全事件发生的可能性，减少甚至避免公共安全事件带来的损失”，①这就要求将应急管理的重心前置、关口前移，即重点放在风险的识别、评估及防控上，改变以前被动应付公共安全事件发生后的应急处置环节。如何进行有效的风险识别和评估？在风险隐患识别过程当中应注意何种问题？这些都成为城市风险治理领域深入研究的问题。熟练处理和有效应对风险社会中的各类风险，必须学习和掌握专业的管理手段和方式方法，包括如何进行风险的识别、分析、评价、预警、处置和日常监控等，②面对特大城市高风险社会的挑战，各级城市管理者如何有效开展风险治理与隐患排查工作，提高风险治理的能力和水平，从源头上防控城市公共安全风险成为各级政府亟需面临的课题。

二、上海城市公共安全风险治理与隐患排查工作的实践

现代政府在保证维持传统职能发挥的同时，也面临着风险社会带来的新挑战，特别在人口众多、资源高度聚集的特大城市中，政府安全职能显得尤为突出，能否提供“安全环境”的公共服务产品成为政府城市管理现代化中的优先考虑和重点关切。“公共安全是国家可持续和谐发展的重要保障，维护公共安全是政府的重要职责和基础性工作；我们要从战略的高度认识风险治理工作，大力提升风险治理在国家公共安全中的战略定位。”③上海作为特大型城市对于公共安全问题非常重视，特别是12 -31拥挤踩踏事件后，将城市运行中风险识别、隐患排查和治理作为城市公共安全管理工作的重要内容和抓手，逐步探索建立风险治理与隐患排查的长效机制。

（一）建章立制：为城市风险治理工作提供依据。2015年下半年，上海市人民政府在前期风险排查的实践基础上，为了规范城市风险治理工作，提高风险治理工作的有效性，颁布了《关于进一步加强公共安全风险管理和隐患排查工作的意见》（以下简称《意见》）文件。该文件明确风险治理指导思想、工作原则、主要内容、排查方法和工作要求。对上海市的风险治理和安全隐患排查工作提出了具体任务和要求，并强调每年6月30号要各区县政府、各有关部门向市政府报备所辖区域内隐患排查的结果，初步形成了区县向市政府办公厅报备、政府办公厅移交市应急办的风险隐患报备管理路径。

（二）健全机制：为城市风险治理工作提供载体。《意见》从不同方面规定了上海风险治理与隐患排查工作的机制和内容，例如：确立风险等级评估的标准，《意见》规定各部门、各地区认真排摸和掌握本区域、本领域、本单位的危险源、危险区域，各级部门可根据不同等级的标准采取不同的处理方式；健全隐患排查机制，《意见》规定企业和场所经营单位等要落实主体责任，建立健全安全管理制度；建立风险隐患举报机制，《意见》要求区政府指导社区定期开展风险隐患排查工作，鼓励和引导城市网格化管理队伍以及社会组织、志愿者队伍和公众，参与风险管理和隐患排查，建立健全风险隐患“啄木鸟”机制，广泛利用各种力量获取风险隐患信息；完善风险隐患信息管理机制，《意见》规定企业和场所经营单位要对风险隐患进行“计账式、目录化”管理，特别是易燃易爆物品、危险化学品、放射性物品等，要详细记录类别、数量、具体存放位置和物理化学特性等信息，并按照规定分别向所在地安全生产监管、消防等部门备案；建立风险应急准备和隐患治理机制，《意见》规定对各类危险源、危险区域，企业和场所经营单位要根据对其评估的风险等级，制定具体应急预案、落实防控措施，做好演练、队伍、物资、资金、技术等各方面的相应应急准备。@

（三）多元共治：为城市风险治理工作提供有力的支撑。《意见》明确加强组织领导、广泛动员各种主体参与。在风险治理中要求各区县政府、市相关部门、基层应急管理单元牵头单位要按照“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”、“党政同责、一岗双责、齐抓共管”、“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”的规定，加强风险治理和隐患排查工作的组织领导。同时，要求市区县应急办要会同民政、安监、卫生、公安等部门加强风险治理和隐患排查工作的指导和考核。鼓励培育保险业在风险治理和隐患排查中的功能作用，探索建立依托相关科研机构、专家团体等的第三方专业化风险隐患评估机制。

（四）责任追究：为城市风险治理工作提供权威的保障。《意见》规定发生突发事件的要倒查风险管理和隐患排查工作情况。对未建立风险管理和隐患排查制度，未按照规定开展自查、检查、复查和风险评估，未落实风险应急准备和隐患治理导致突发事件发生或使事态扩大的，要依法依规追究责任。将责任追究机制嵌入到风险治理全过程，明确了各参与主体的责任。

（五）试点探索：为城市风险治理工作积累经验。上海市在风险治理和安全隐患排查试点的实践中，各区县政府也根据自身实践不断进行创新和探索，以浦东新区为代表的区政府应急

管理部门率先出台了《关于加强城市公共安全排查工作的实施意见（试行）》，旨在对指导思想、工作原则、主要内容、排查方法、I作要求发布等五个方面进行总结梳理：第一，按照《突发事件应对法》和《上海市突发事件应对法实施办法》的相关内容，初步对危险源、危险区和安全隐患这三个概念做了区分；第二，按照风险隐患突发事件的可能性、危害程度、波及范围、影响大小、人员及财产情况将风险分成高、中、低三期，初步统一了风险等级的分级分类；第三，对于风险隐患排查方法，将特殊行业、场所的运动式排查和定期的常规检查相结合，将主管部门牵头负责和行业主导相融合，建立健全隐患排查、举报受理制度，形成了部门主管负责、社会广泛参与的检查排查方法；第四，在工作要求方面，首先落实了工作责任制，在加大排查整治力度、做好排查情况报送、加强监督考核等方面的内容形成了基本的工作制度，同时，通过近两年的实践，也为确保排查工作的常态化进行，将安全排查工作纳入到监管部门政府年度的绩效考核中；第五，在应急管理平台建设方面，除原有的职责模块、预案管理模块以及即时模块之外，计划加入安全标准模块，并建立从基层到区政府再到市政府数据标准化对接模式，依托信息化手段开展安全排查管理，定期通过信息系统填报排查数据。

近年来，上海市应急管理部门组织了多次风险隐患大排查、大抽查工作，并接受全市61个单位的信息报备，在此基础上收集了大量的相关数据，这为上海主要安全隐患的风险识别和风险评估提供了最新的依据，也由此对全市公共安全风险状况有了更加清晰的认识。最初汇总上报的数据多达上千个一级隐患点，最后经过各部门和行业主管的讨论、评估进行了最终的筛选发现：建筑火灾、化工、油气管道占压等成为重要的风险隐患点。有大量的数据支撑就有了风险处置的依据，各区县根据辖区范围内的风险隐患特点采取针对性的安全处置，责任单位落实整改、监察部门监督跟进等措施，这种公共安全风险识别、评估和隐患排查等工作给上海市公共安全风险治理提供了新的路径，为今后特大城市风险治理和隐患排查工作提供丰富经验。

三、上海城市公共安全风险治理与隐患排查工作存在的问题

上海各级政府和部门经过前段时间的实践和试点，逐步发现风险治理与隐患排查工作存在很多问题，直接影响了风险治理与隐患排查工作的进程和成效。主要如下：

（一）相关概念界定模糊给具体的操作工作带来困难。目前在具体操作中，对于“危险源”、“危险区域”、“安全隐患”、“安全风险”等专业概念没有明确定义，无论学理上还是规范性文件中都缺乏对相关概念进行明确界定或表述，这样就给实际操作者带来困难。上海各区县和部门只有结合自己的实践与理解对相关概念进行界定，例如浦东新区在相关文件中尝试性地对此做出界定，认为“安全隐患是指在城市运行过程中，人的活动场所、设备及设施存有的不安全状态，或者由于人的主观因素、不安全行为、管理缺陷及环境的不良可能导致人身伤害或经济损失的不安全事件发生或物的危险状态”。①但是由于对风险、安全隐患、危险区域等相关概念缺乏统一、明确的界定，导致大家对管理对象认知的模糊，这种模糊性给上海市安全风险治理和隐患排查的实践带来诸多问题和困惑，具体体现在风险识别中就会出现执行无依据、排查混乱、各行其是等混乱局面，从而出现实际汇总的风险排查结果是整体“打包”上

报，缺乏有效的分层分类，这给上级政府部门后期的数据分析、评估和监督等带来很大的困难。

（二）管理体制上“条”与“块”冲突影响了风险治理与隐患排查的效果。在风险治理与隐患排查中“条”与“块”之间冲突的问题非常明显，体现在“条”与“块”之间的主体监督职责不够明确以及区级政府层面和中央部分企业关系协调难等方面。我们国家应急管理体制强调“属地管理”为主，注重“条…‘块”结合，而在应急管理实际运行中，如果“条”线上面的协调工作不到位，“块”上的问题解决就变得复杂困难。如在风险隐患内容排查上报的过程中就出现了很多问题：一方面是交叉问题。“条”和“块”会出现重复性上报隐患信息的情况，这给后期数据分析和处置工作带来困难；另一方面是空白问题。条线上没有进行汇报，区政府层面也不管理，最后部分地区成了空白的区域。此外，由于条块的主体监督职责不清会陷入相

关工作无人牵头的困境，因此造成下级部门工作动力不足甚至出现风险治理工作无人承接的“真空”区域。

另外，区级政府和中央部属企业之间协调难的问题一直存在。在上海各区县都有中央部属企业入驻，大部分是化工、油汽类等企业，此类企业本身存在很多的风险隐患点，但是对这类中央企业生产安全监管的职责主要在中央企业总部层面或者市一级层面的安全生产管理局，区级政府并不具有直接监督管理职责，因此在实际的风险隐患排查中，中央企业存在不执行或者选择性执行的问题非常突出，这种矛盾直接影响地方政府风险治理与隐患排查工作的效率。

（三）风险隐患的划分等级标准不清晰影响风险隐患等级评定工作。风险隐患或危险源的信息上报需要最终进行分级、分类处置，但是由于没有完整的报备等级体系和具体的等级标准，导致实际隐患排查中信息上报混乱、口径不统一等问题存在。如部分区县将加油站报为风险隐患，且数量巨大，但在后期评估中消防部门认定这些风险源是可控范围内的，而部分区县在上报风险隐患过程中自行评估、自行主张，本应上报的而确定为“可控”内容且没有上报，出现新的隐患和风险。风险隐患等级标准不明确，一方面使区县在排查过程中无据可依，标准不一；另一方面致使过多信息上报加大了上级政府的评估监督工作。此外，不同区县之间的发展状况不一致，不同行业间的安全标准不尽相同且缺乏统一规范的安全等级标准，给一线操作者带来很大的困难，直接影响了不同区县和行业的风险隐患排查和评估工作。

在实践中，除以上比较突出的问题以外，还有公众参与度不高、现代技术运用不足、制度落实不力及责任主体不明确等诸多问题，这些问题在某种程度上影响了城市风险治理与隐患排查的工作进程，亟需城市管理者和理论工作者去探索和研究。

四、进一步推进特大城市公共安全风险治理工作的若干思考

（一）完善风险治理相关概念体系。对危险源、危险区域及安全隐患等基本概念及适用范围做出科学的、明确的界定是当前风险治理和隐患排查工作首要解决的问题。为此，可由特大城市应急管理部门牵头，区县和行各业主管部门协助，动员专家学者和实践工作者，结合《突发事件应对法》、地方性应急管理法规、安全生产规章等内容，从中梳理风险治理的相关概念，统一明确和规范风险治理相关领域概念和范式的内涵和范畴，逐步完善风险治理相关的概念体系，为今后各级政府开展风险治理和隐患排查工作提供指导。

（二）明确风险和隐患的等级标准。现实中，不同行业的风险和安全隐患不同，划分等级的标准也不尽相同，标准的制定也不能搞一刀切，应该留给具体部门执行的操作空间。首先是对风险隐患进行类别上的划分，可根据我国《突发事件应对法》规定的自然灾害，事故灾难，公共卫生事件和社会安全事件等四大类事件对安全隐患进行分类，并授权给相应部门进行管理，明确风险共担的责任；其次，在事件分类的基础上，对风险隐患根据不同的影响度进行等级划分，一方面是确定风险隐患自身的等级，另一方面是区分市级层面、区县层面以及街镇层面等管理的标准。分类分级确立风险隐患排查标准是获得有效信息的前提，能为风险评估和治理提供有效可靠的参照；最后，要制定可定性、可量化的参考标准等级目录。采用固定目录加灵活目录的方式，即4+X样式，将已有频发的灾害种类以目录形式固定下来，四种或者五种固定灾害，对每一个固定灾害种类的目录进行要素分析，留有补充调整的空间，形成固定与灵活目录结合的形式，最终将风险隐患信息模块化处理，便于在特大城市风险治理中运用最新的互联网技术和大数据技术，提高特大城市风险治理的科技含量和水平。

（三）建立风险治理大数据体系。风险、安全隐患并不是静态的，会随着时间、人员、区域等因素的不断变化而时刻改变。因此，我们要重视动态的风险识别和治理，关键是对风险、安全隐患的信息识别，也即信息的汇总和评估。从上海市风险隐患排查工作的实践来看，上报信息量巨大，普通的管理办法不能有效地加工和利用相关数据，因而可通过对上报的信息进行

技术性编码，设定关键词，组建案例库，采用信息技术手段处理相关数据并形成便捷化、高效化运行的风险隐患数据库。针对区县和基层面临的重大风险隐患可建立“风险隐患评估清单”．为每一项重要的风险点制定规范的列表，列表中给出结构性要素等相关内容，例如风险的种类、触发风险爆发的因素、爆发后造成的人员及财产损失等，这样完整的信息列表相当于每一个风险隐患自带的评估报告，最终便于信息化加工处理，形成具有地方特点、行业特色的数据库，逐步建立特大城市公共安全风险治理的大数据体系。

（四）健全长效的风险隐患排查机制。以风险隐患排查工作为抓手来推进特大城市风险治理体系建设，从应急管理走向风险治理是上海市近两年来城市应急管理工作实践的有力抓手。为此，不断健全和完善风险治理和隐患排查长效机制是未来特大城市风险治理的一个重要努力方向。首先做到专业分工，在风险识别的信息搜集过程中，应以条线上行业排查为主，综合汇集到块上的主管部门，然后进行数据的分析和评估，形成地区和行业风险评估报告；其次市一级政府层面可以建立专业性的城市公共安全风险隐患防控协调机构，从条线专业部门抽调工作人员，形成日常的跟进检查模式；最后完善工作流程，规范安全风险排查行为，优化信息上报流程，健全跟进监督的规程等等，突出专业条线部门和协调机构的职责定位，进一步规范和完善风险治理和隐患排查机制。

（五）培育多元化的风险治理主体。面对当今复杂的社会环境，“单一的政府管理”模式逐渐过时，“政府与社会主体的共治模式”逐渐成为社会管理中最优化的路径依赖。“要改变以往那种以政府或国家为中心的治理模式，建立起包括政府、企业、非盈利组织、专家、公众等社会多元主体在内的风险治理体制，形成各方面管理各自风险、政府管理公共风险，保险业参与风险共担的风险治理新格局。”①在今后特大城市风险治理中，要看到风险治理中的各种主体的力量所在，政府是主导部门，发挥好指挥协调作用；社区是贴近人民群众最近的组织，扎根基层是其最大的优势，发挥好宣传教育，培训指导，监测预警等作用成为基层有效风险治理的力量；社会组织也是风险治理当中重要的资源，其灵活性、创新型和专业性的相互结合，能够弥补政府公共组织风险治理中的不足之处；最后，风险治理最终离不开公众这一重要参与主体，只有通过风险隐患排查等具体的实际行动来提升公民的风险识别、防范能力，才能筑牢整个城市社会的公共安全基础。作者：董幼鸿，上海行政学院城市公共安全治理研究

中心主任、教授

刘 宇，上海行政学院城市公共安全治理研究

中心研究人员

责任编辑：李荣华