我国社会组织发育、发展的路径选择——以广东省中山市实践为例

４８，中国社会组织，理论前沿　我国社会组织发育　发展的路径选择　——以广东省中山市实践为例　文／高新军　改革开放３Ｏ多年来，中国社会的结构分化为：以　我们不断强调政治国家和经济社会的有限责任时，我国　政府官员为代表、以政府组织为基础的国家系统；以企　公民社会能否承担起自己应负的有限责任，这个问题的　业主为代表、以企业组织为基础的市场系统：以公民为　实质就在于我们是否寻找到了一条适合中国社会组织发　代表，以社会组织或民间组织为基础的公民社会系统。　展的路径。　组织化，或者高度的组织化，是政治国家的基本特征。　对此，广东省中山市进行了积极的探索。启动这个　在我国这样一个单一制国家体制下，就更是如此。经过　探索的既是上级的命题作文，也是中山市经济社会发展　３０多年的改革开放实践，我们终于懂得，中国需要一个　的现实需要。为了落实广东省委“关于把工青妇等群团　健全、组织化程度较高、￣，－ｊ－－独立的公民社会，来与政　组织打造成为枢纽型社会组织”的工作要求，２０１　２年，　治国家和经济社会相对接。这是社会实现善治和良政的　中山市团委获得了“广东省共青团枢纽型社会组织综合　必由之路。改革开放后，政治国家与市民社会（经济社会）　改革试验区”的授权。为此，中山市团委在２０１２年７　首先分化，突破口是政企分开。从２０世纪９０年代开始，　月制订了《广东省共青团枢纽型社会组织综合改革试验　出现了民间组织和民办非企业单位，一个相对独立的公　区（中山）建设总体方案（２０１２－２０１５）》，开始在中　民社会开始产生，国家与社会开始适度分离。很显然，　山进行社会组织发育和发展的探索。２０１２年６月２５日，　现代社会的稳定和发展，要求政府、企业和社会各司其职，　中山市沙溪镇发生了一起因一名１５岁外地少年与一名　相互配合，不越位，不错位，不缺位。　１　３岁本地少年之间的个体冲突而引发的群体事件。该事　事实上，从计划经济向市场经济转轨的国家，可以　件造成外地少年的亲属和重庆同乡３００余人的聚集，并　继承的制度遗产和组织资源，大都集中在政治国家和经　且有人向龙山村委会和沙溪镇政府投掷石块等物品。此　济社会中。公民社会建设则从一开始就面临着严峻的挑　聚集事件虽经中山市委、市政府与沙溪镇委、镇政府及　战。利益格局多元化所导致的社会原子化现象，总是在　时与群众代表对话得以解决，但也反映出中山市本地居　两个极端跳来跳去：或者是各自为政的一盘散沙，或者　民与外地居民群众工作力度不够，行业协会与其他社会　是与政治国家和经济组织完全隔离的独立王国。因此当　组织发育滞后等问题。　理论前沿／４９　自从我国改革进入深水区，我们就必须在“党的领导、　从社会的“被管理”走向社会的“自我管理”。这个转　人民当家做主和依法治国”之间取得平衡。这就是为什　型过程，是社会的自我生长和发育过程，也是社会从“被　么广东省在社会组织培育和发展方面，要充分发挥工青　管理”转向“自我管理”的重建与秩序再造过程。社会　妇的枢纽型作用的原因。在我国，共青团作为有着深厚　的生成离不开对社会组织的培育，因为社会组织是社会　政府背景以及党和国家后备人才培育基地的体制内组织，　自组织能力的载体。所以，社会组织越丰富，社会的生　一直深得党和政府的信任。同时，共青团叉在青少年领　活就越能够有序进行，社会转型的风险也会越低。枢纽　域社会组织中具有“龙头”和“核心”作用，具有一定　型社会组织建设，既是寻找构建“国家——社会”新型　社会组织的属性，是以社会组织的形式出现在社会活动　中的。因此，共青团具备与其他社会组织亲近的天然属性。　这是否意味着我国社会组织的发育和发展，交易成本最　低和最终要走的路径，必然是与现有体制优势相结合的　制度创新之路？至少从目前来看，有大量成功的地方治　理制度创新案例证明这是一条可行之路。　但是，需要其青团在青少年领域社会组织发育和发　展方面起枢纽型作用，并不意味着它就一定可以起这样　的作用。也并非官办的枢纽型社会组织就一定能够比民　间的枢纽型组织更能起作用。枢纽或者非枢纽，只能在　社会的实践和竞争中产生，以对社会的实际影响力和对　青年的实际吸引力来论成败。所以，能否真正起到这样　的作用，还需要看当地团组织及其领导人本身的制度创　新能力。可喜的是，我们在中山市看到，经过一年多的　实践，中山市团委已经初步摸索出了一套行之有效的培　育和发展社会组织的做法。这种做法被概括为：　“枢纽　型社会组织创建计划——青年社区学院、社会企业、枢　纽型社会组织‘三驾马车’拉动综合改革和推进社会建　设”。笔者２０１３年３月４日至７日对中山市枢纽型社　会组织创建计划进行了考察，并与市团委干部进行了座　谈，获取了大量第一手资料，下面的解析就是建立在这　次调查的基础上的。　实践中的制度创新，首先来自思想观念的解放和更　新。中山市团委书记丁凯认为，实行市场经济，是在原　来的权力体制之外，产生了一个新的资源交换和配置场　所。人们可以不再完全依附于传统体制，通过市场获得　各种“自由流动资源”和“自由流动空间”。社会的价　值尺度、标准和目标也发生了相应改变。随着资源逐步　向社会开放，社会组织蓬勃兴起，一个政府、市场、公　民社会三足鼎立的格局逐步形成。在这种情况下，寄希　望于通过强化权力实现社会管理，基本上不可行。必须　关系的合适切入点，以此推动和实现一些领域内的政社　分开、管办分离，让社会组织积极有效地承接政府在社　会管理和公共服务环节上的一些职能；也是社会转型的　前置环节和转型过程中的过渡阶段，在这个阶段，通过　培育孵化各类社会组织，引导它们发展壮大，从而适应　政府对社会管理从主导到引导的转变。相对于社会管理　来说，社会建设是一个更大的范畴、更长远的目标，是　建设一个政府、市场、公民社会三足鼎立的社会。社会　建设所指向的公民社会主体，能够制约权力，驾驭资本，　遏制社会失序。　青年社区学院在“三驾马车”中扮演着培养和挖掘　青年社会领袖，具有社区建设热情和能力的青年人才；　营造青年公共生活空间，促进新老中山人融合：推动社　区和谐善治，营造基层公序良俗的重任。自２０１２年７　月１４日黄圃镇开设首家青年社区学院，截至２０１２年　１２月底中山全市已在１０个镇区开设了青年社区学院。　免费向１８—４５岁的广大青年授课６Ｏ余门，累计服务人　数已超过５３００人。社区学院采取政府购买服务的方式　筹集资金，利用镇区文化站所的场地，设有专职人员１名，　负责社区学院臼常协调工作。为了给青年社区学院提供　智力支持，２０１２年８月团市委发起组建中山青年智库，　凝聚中山本土有志推动社会建设的各类青年精英，截至　２０１２年底，已吸纳８６位社会人士，授课类别超过１５个。　社会企业目前在我国还是个新生事物。但是在中山　社会建设的三驾马车里，已经扮演了重要的角色。中山　市通过实践认为，社会企业的本质属性是企业，是与社　会服务相结合的营商机构，通过商业运作，赚取利润以　扶持困难群体，促进社区发展和社会企业自身的投资。　社会企业成立的目标是希望通过企业策略及商业运作，　创造社会价值及实现社会目标，在兼顾“社会责任”和“自　负盈亏”营运目标的同时，力求社会各方得益，实现“多　５０／中国社会组织／理论前沿　方其赢”。社会企业所实现的社会目标包括：满足社会　提供帮扶。以设备租赁的方式，协助外来务工青年解决　需要、创造就业机会、促进员工发展、建立社会资本、　推动可持续发展等。“运用商业手段，实现社会目的”　是对社会企业简单的定义。从笔者考察的“清风自游人”　创业过程中设备购置问题。启动基金达到了３００万元人　民币。　中山市还举办了第六期社会企业“亲青汇训练营”　公益服务中心、五桂山南桥公社和慈善爱心店等社会企　广东青年社会组织骨干（中山）培训ｌ班，为１６０多名青　业来看，中山市社会企业发展还处于初步摸索阶段。　年提供７门社会企业专门课程，赴外地学习考察社会企　社会企业是解决当前许多社会组织经费缺乏、单靠　业建设经验，进一步厘清并普及社会企业建设理念。目前，　政府购买服务、生存发展困难的有效方式。同时，鼓励　社会人士参与支持社会企业也是实践行善、帮助他人的　良好社会公益行为。目前，社会企业要解决的首要问题，　是要有一个可持续的盈利模式。只有能够生存，才能够　发展，也才能够为社会服务。所以，社会企业与那些承　接政府购买服务的社会组织不同，它们必须通过自己的　商业经营赢得市场和利润，才能够实现服务社会的目的。　从慈善的发展史看，社会企业是经济社会发展更高阶段　的产物。由于社会企业在更大程度上体现了公民社会的　自我管理，是社会自组织能力的充分体现，所以，社会　企业的发展也在更大程度上反映了公民社会的成熟程度。　中山市为了培育和发展社会组织，组建了四种类型　的社会组织孵化基地（亲青家园），多渠道筹措设立市　镇两级青年社会组织孵化基金。　第一种类型是通过政府孵化社会组织。中山市将石　岐区迎１３Ｂｄ＇，学旧址１　５００多平方米改造成具有公共空间、　联合秘书处、独立办公空间以及督导评估四大功能的基　地，面向全市各个社会组织进行独立空间竞标租赁，从　而打造成政府孵化社会组织的模板。　第二种类型是社会组织裂变出新的社会组织。将原　有骨干青年社会组织“清风自游人”位于石岐区逢源商　业街的基地，进一步改造为青年社会组织的裂变器。　第三种类型是中山青年社会创业园。该园集新中山　青年综合服务中心、中山社会企业孵化中心、数字化共　青团总部基地以及异地商会能力建设等孵化器于一身，　为中山社会组织和社会企业创业发展提供全方位的服务。　第四种类型是中山市团委与香港中山青年协会、　中山市青年创业协会共同发起创立“鲲鹏展翅”创业计　划——中山市外来务工青年融资租赁项目。该项目遵循　社会企业运作模式运曹，突破了目前小额贷款对外来务　工人员的约束，利用融资租赁方式对外来务工青年创业　中山市总结出了社会企业发展的三条路径：一是推动目　前管理运营好、社会责任感强的企业向社会企业方向运　作，二是弓ｌ导具有社会责任感的企业家创办社会企业，　三是以ＮＧＯ组织为载体创办社会企业。　枢纽型社会组织的培育和发展，是我国社会转型，　政府运作模式转换的前置环节，是重构国家——社会关　系的一种尝试，也是政府对社会管理从主导到引导转变　的必要条件。中山市通过各种枢纽及其“同心多层”的　组织体系，整合了各类青年社会组织，进而影响、引导、　凝聚更广泛的青年，积极有效地承接政府在社会管理和　公共服务环节上的部分职能。中山市共青团是中山市枢　纽型社会组织的重要载体之一。他们认为，要使自己在　社会组织的培育和发展上有吸引力和竞争力，就要解决　共青团的转型问题。为此，他们提出要实现由机关干部　动员社会青年的间接模式，向青年社会领袖动员年轻人　的直接模式转变；由意识形态教化模式，向基于见识的　参与式、解难式动员模式转变；由格式化的宣传工作，　向多样性的沟通工作转变；由系统的灌输形式，向快节　奏的体验模式转变。由此他们提出要建设：数字化共青　团，积极运用新媒体和文化活动，创建青少年引导工作　新方法。服务型其青团，启动新企业家计划，推动志愿　服务事业发展，关爱外地流动务工人员，建设新中山青　年服务中心。专业化共青团，成立中山法律顾问团，推　进中山青年大讲堂、“精英有约”等学习活动，承办“亲　青汇训ｌ练营”，实施“箐英鸿业奖学金”计划等。经过　一年多实践，中山团市委牵头孵化了“小海鸥”外来工　子弟艺术团、市青年产业工人作家协会、中山青年发展　现代农业促进会等６个体制内青年社团。各镇区孵化青　年社会组织１　３８个，大体覆盖了中山市青少年领域的各　个方面。　中山市团委将“三驾马车”的改革路径概括为：青　理论前沿／５１　年社区学院，扎根社区，挖掘和培养青年社会领袖，营　人才储备。　造青年公共生活空间，促进新老中山人融合，营造基层　笔者在《广东省其青团枢纽型社会组织综合改革试　公序良俗，助力社区和谐稳定；社会组织，由各类青年　验区（中山）建设总体方案（２０１２－２０１５年）》附件　社会领袖通过枢纽型社会组织和其他社会组织，来吸引、　中看到了一份“任务分解表”，具体规定了中山市２４个区、　服务青少年，促进自我提升，并承接政府在社会管理和　镇，１６个市属委局，５所大专院校，７个外省市驻中山　公共服务上的一些职能；社会企业，运用商业手段实现　团工委，共计５２个单位在２０１２至２０１５年改革试验的　社会公益目的，不断反馈青年社区学院和社会组织，促　４年里，每年新建体制内社团数、联系骨干青年社团数、　进两者可持续发展。“三驾马车”相互支撑，不仅有效　覆盖了目前社会建设的各类载体，而且形成了开放式的　良性循环，是推动共青团参与社会建设、创新社会管理　的重要抓手，共同承担了将抽象的社会概念在实践层面　落地生根，参与协同治理，助推社会善治的任务。　我国改革的规律之一是增量改革，然后用增量去激　活制度存量。细查中山市“枢纽型社会组织创建计划”　制度创新也是如此。在“三驾马车”中，社会企业培育　和社会组织孵化基地建设最具有突破意义，也可以称之　为增量。由于它们的发育和发展，客观上要求其青团组　织职能的根本转变和青年社区学院职能的重新定位。由　此形成了社区学院、社会组织、社会企业相互支撑和相　互服务，共同推动中山市公民社会的发展，和与政府之　间在社会管理及社会建设上的分工和配合。而且笔者认　为，今后中山市社会组织培育和发展，也在很大意义上，　取决于这两者的发展和巩固水平。　任何制度转轨和社会转型的过程，都是一个此消彼　长，新旧交替的过程。在此期间，我们既可以看到大量　新生事物的涌现，也可以感到旧的习惯做法的痕迹。同　时还可能存在矫枉过正。中山市的制度创新亦是如此。　在中山考察期间，笔者对社区学院的课程设置很感兴趣。　据中山市团委介绍，社区学院课程设计主要通过摸底调　研和问卷调查，根据学员学习兴趣来设置。这是对的。　但如果要把社区学院也当作挖掘和培养青年社会领袖基　地的话，仅仅根据学员要求设置诸如：社交与礼仪、健　康人生、交谊舞、演讲与口才等课程是不够的。社区学　院要有意识地引导学员向参与社会治理方向发展，根据　社会发展和承接政府部分社会管理和公共服务职能的要　求，介绍社会管理和社会建设方面的知识，政府运作和　社会参与，社会企业的创建和管理，社会组织的自我管　理和治理等，为社区民众参与政府治理进行知识储备和　９呼化青年社会组织数、青年社会组织实体化数、建“亲　青家园”９晖化基地数、新建青年社区学院数、新建社会　企业数。按照规划，到２０１５年底，中山市将新建体制　内社团７２个，联系骨干青年社团１５０个，孵化青年社　会组织５１Ｏ个，青年社会组织实体化１５２个，建“亲青　家园”６２个，新建青年社区学院２４个，新建社会企业　２４个。这个任务分解表给笔者的第一印象，是中山是　否又在进行一场“社会组织培育和发展的运劫”。我国　目前的体制有很强的资源动员能力，原因就是政府权力　的高度集中。１　９９６年笔者在与其他学者共同完成的“县　乡两级政治体制改革”研究课题中，就将我国地方政府　的运作模式概括为：分权式的压力性体制。所谓“加压　驱动、热锅理论”。问题是，我们现在面对的是市场化　的分散决策环境，是要从压力型体制向民主合作体制转　变，是要让社会实现自我管理，并且分担部分政府让渡　出来的社会管理和公共服务职能。如果一开始我们在培　育社会组织和社会企业方面就又回到了“被管理”的轨　道上，那么由此产生出来的数字，又有多少实际意义？　笔者希望自己的这种感觉并不代表中山市的实际情况，　也不是中山市制定任务分解表的初衷。但是很清楚，旧　体制的惯性是如此强大，作为一种工具，也是如此好用，　即使像中山这样已经浸润在市场经济大潮中几十年的发　达地区，其管理方法也很容易不自觉地走上习惯的老路。　如果换一个思路，从中山市人口规模出发，来预测４年　试验期间社会组织和社会企业的发展规模，并辅之以政　策和资金的支持，真正培育出几个有代表性的社会组织　和社会企业，并使其产生榜样的作用，或许可以收到事　半功倍的效果。　（作者系中央编译局比较政治与经济研究中心研究员）