２０１７年９月 山西省管理干部学院学报 Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｓｈａｎｘｉ Ｐｏｌｉｔｉｅｓ ａｎｄ Ｌａｗ Ｉｎｓｔｉｔｕｔｅ ｆｏｒ Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｏｒｓ Ｓｅｐｔ．，２０１７ Ｖｏ１．３Ｏ Ｎｏ．３ 第３Ｏ卷第３期 【法学纵横】 改革视域下检察机关机动侦查权之重构 李振杰 ，唐益亮 （１．广东深信律师事务所，广东深圳５１８０２６；２．西南大学，重庆４０１１２０） （摘要］机动侦查权是总结长期侦查经验基础上的“中国式”做法，在国家监察委员会改革、侦查权 转隶的背景下，机动侦查权已成为有限保留检察侦查权的最后“选项”。了解机动侦查权的定义及其历史沿革，明 白此权力的提出具有实践基础。从域内外视角论述侦查权的必要性，表明机动侦查权是顺应世界潮流、维护检察权 威的需要。从宏观上对机动侦查权进行重构，为未来立法提供理论参考。 ［关键词］机动侦查权；侦查权；法律监督；检察权威 ［中图分类号］ＤＦ７３［文献标识码］Ａ［文章编号］１６７２—１５００（２０１７）０３—０００１—０４ 在党的十八届六中全会上，**总 首次将监察机关与、等并列提出，释放了未 中，依法自由裁量而行使立案管辖的权力。 现行《刑事诉讼法》第十第二款对“机动侦 查权”进行了法律上的界定，即：对于国家机关工作 人员利用职权实施的其他犯罪，需要由人民 直接受理的时候，经省级以上人民的决定，可 来监察改革的“信号”。２０１６年１２月２５日，第 十二届全国人民代表大会常委会第二十五次会议通 过《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体 制改革试点工作的决定》（以下简称《决定》），该 《决定》规定：在试点三省市暂时停止适用《刑事诉 以由人民立案侦查。该款规定从三个方面说 明了我国机动侦查权的构成样态：（１）就机动侦查 权的对象而言，应当是国家机关工作人员，包括国家 权力机关、行政机关、司法机关、机关以及中国 党各级机关内从事公务的人员。此外，还包括 讼法》中关于检察机关对直接受理的案件进行侦查 的有关规定。本文将以此为背景，探讨检察机关侦 查权转隶后，应在原机动侦查权的基础上进行重新 构建，以期顺应国际检察发展趋势、更好实现法律监 督职能。 一２００２年全国常委会专门作的《关于（中华人民 、机动侦查权的定义及沿革 共和国刑法）第九章渎职罪主体适用问题的解释》 中规定的主体。（２）就机动侦查权的范围而言，指 上述人员利用职权或者职务便利实施的，在特定时 空内影响力较大，损害国家、集体或者人民利益，且 除《刑事诉讼法》第十第二款规定中的三种类 型外的其他犯罪案件。（３）就启动程序而言，具有 （一）定义 如何定义机动侦查权，学界说法不一。一般而 言，对于定义的判定需要从不同的层面进行阐述，这 似乎已经成为一种学术习惯或规范。根据意涵的外 延进行区分，狭义的机动侦查权指法律专门赋予检 察机关的，依据履行法律职责的需要，对常态下不具 有法定侦查权的刑事案件进行立案、调查及采取强 制措施的权力。广义的机动侦查权指检察机关根据 案件实际情况的需要，在履行法律监督职能的过程 收稿日期：２０１７—０６—１２ 严格的等级。需要经过省级或最高人民 决定，省级以下不得自行启动。 （二）历史沿革 新中国成立以来，机动侦查权随着检察权的发 展而变动，涉及机动侦查权的沿革主要存在三个时 基金项目：本文系重庆学院科研项目基金成果，项目名称：审判中心改革视野下的侦查权力规范运行机制研究（项目编 号：ｊｙ２０１６０５）。 作者简介：李振杰（１９７９一），男，广东河源人，广东深信律师事务所高级合伙人； 唐益亮（１９９１一），男，安徽安庆人，西南大学法学院刑事诉讼法专业硕士研究生。 １ 山西省管理干部学院学报 ２０１７年９月 间节点：其一，雏形形态。１９５１年，最高人民检察署 颁布了《最高人民检察署暂行组织条 察委员会改革的话语之中，否则相关的制度设计和 实践运行中可能出现异化。然而，监委会的改革仍 例》和《各级地方人民检察署组织通则》，其中规定 了检察署对反及其他刑事案件，实行检察、提起 公诉。需要说明的是，“检察”一词既包含了自己侦 查的权力，也包含了对机关立案侦查案件的监 在试点期间，具体的运作规则尚未可知。因此，本 文对机动侦查权仅在宏观层面作出设计。 （一）基本原则 机动侦查权的原则可以分为一般原则和特别原 督。检察署有权对“其他刑事案件”实行检察工作， 作为机动侦查权在法律规定中的最初表达。此前， 根据１９４９年《最高人民检察署试行 则。一般原则是指对机动侦查权起着全局性、指导 性的原则，主要由侦查权的原则构成。例如，适度公 开原则、侦查法定原则、侦查效益原则等。特别原则 是指专属机动侦查权，直接规范、制约的具体原则。 （１）必要性原则。机动侦查权作为一种“补充”性侦 组织条例》规定，检察署对于所有的刑事案件，开展 侦查、起诉工作。检察机关作为唯一侦查机关，对一 切刑事案件都有权进行侦查，也就不存在“机动侦 查权”这一概念。其二，发展形态。１９７９年，《人民 组织法》和第一部《刑事诉讼法》对检察机关 的侦查权限作了一定程度的调整。同期，“两高”与 联合发文，对检察机关的侦查权限作了明确 规定。主要包括五类２２种犯罪，分别为：危害公共 安全罪（含重大责任事故罪１种）、破坏社会主义经 查权，是在特殊情况下发动的权力，需要遵守 侦查权在先、机动侦查权在后的逻辑次序。和域外 国家不同，在我国作为司法机关，需要遵守客 观、公正的义务，在具体案件中，既要履行控诉职能， 又要保障涉案人员的基本权利，尤其是犯罪嫌疑人 的权利。侦查权与控诉权由检察机关“顺承”行使， 固然能够满足司法机关的亲历性，推动诉讼进程加 济秩序罪（含抗税、偷税罪等４种）、侵犯公民人身 权利、民主权利罪（含刑讯逼供罪等１０种）、侵犯财 快进行。但检察机关的中立地位会因此受损，异化 为片面讲求惩治犯罪的国家机器。这也是本次监察 改革的主要动因。因此，机动侦查权的启动需 要建立在特定时空情境的基础上，贯彻必要性原则。 （２）径行立案原则。如上所述，立法在启动程序预 产罪（含贪污罪１种）、渎职罪（含行贿、受贿罪等７ 种）。此外，还规定了“人民认为需要自己直 接受理的案件”也应当由检察机关开展侦查工作。 这一弹性规定作为机动侦查权的表达，相比较雏形 设了严格的等级，需要经过省级或最高人民检 察院决定。试联系诉讼实际与级别管辖可以发现， 形态，范围上呈缩小态势。其三，确立形态。１９９６ 年，我国《刑事诉讼法》第一次修改，此次修改对检 察机关侦查权限作了大幅度的变动。根据１９９８ 年颁布的《关于人民直接受理立案侦查案 件范围的规定》，具体规定了检察机关直接立案侦 查的５３种案件，依次为：侵犯公民人身权利和民 主权利犯罪７种、贪污贿赂犯罪１２种、渎职犯罪 我国大部分刑事案件都是由市级及以下管 辖。如果改革后仍设置此种程序“门槛”，那么极大 程度上会使机动侦查权“虚置”，即便最终省级以上 同意下级立案，也会因为程序的繁琐， 旷日费时以至错失最佳立案时机，加剧“案多人少” 的司法现状。检视现行《刑事诉讼法》规定，应当允 许检察机关在符合规定的情况下，直接进行立案管 辖。（３）优先立案原则。刑事案件发生后， 认为符合机动侦查权的管辖范围，应当由本院进行 立案管辖，其他侦查机关亦认为有侦查管辖权，发生 管辖权争议时，应当由进行侦查。这是考虑 到机动侦查权适用范围原本狭窄，如果不预设这种 优先立案的保护，可能在实践中适用的机率几近为 零。①但因为机动侦查权作为一种补位权力，泛化 适用会出现与本次改革原旨相违背的现象，所以需 ３４种。此时，也正式确立了我国检察机关机动侦 查权的文本表达，即对于国家机关工作人员利用 职权实施的其他犯罪，需要由人民直接受 理的时候，经省级以上人民的决定，可以由 人民立案侦查。与前两阶段形态比较，适 用对象、范围有所缩小，适用条件更显严苛，体现 出启动机动侦查权的谦抑性与谨慎态度。 二、机动侦查权体系的重构 对于机动侦查权的重新构建，需要置于国家监 ①理论上，我国刑事诉讼是侦（）、控（）、审（）地位平等的三阶段程式。但机关负责人通常由同级 副职负责人兼任（如副、副等），而副职负责人通常是委员，甚至常委，有权领导、，地位 高于，以至于机动侦查权在行使时容易受阻。 ２ 第３０卷第３期 李振杰等：改革视域下检察机关机动侦查权之重构 要对优先侦查的权力设立前置要件进行，如在 案件自然由监委会负责侦查，但监委会新成立不久， 内部各部门之间、与其他侦查机关之间的交流、协调 尚需要时间，直接将所有职务犯罪案件交由监委会 证据层面进行，需要举出证据，证明该案 本具有管辖权。（４）互相配合原则。“互相 配合”作为刑事诉讼的部分原则，是指在刑事诉讼 中，公检法机关应当通力合作、协调一致，共同完成 刑事诉讼的任务。在检察机关立案后，根据案件的 实际需要，会产生通缉、技术侦查、执行强制措施等 负责，可能影响案件整体进程，难以达到预期效果。 因此，应将重大、疑难的职务犯罪保留给侦 查，①这样“繁简分流”的做法，能够在一定程度上提 高办案效率。（２）有管辖权的机关不宜侦查或长期 拖延不立案侦查的。回避作为诉讼法中一项重要制 度，贯穿于刑事诉讼法始终。当案件嫌疑人系该侦 附随后果。受检察机关人力、物力等各种因素的影 响，很难直接实施。立法者出于这方面的顾忌，根据 现行《刑事诉讼法》规定，对于这些附随后果均由检 察机关决定、机关具体执行。与一般侦查权相 比，机动侦查权主动性、积极性较差，因此综合立法 意旨与实际需要，重构机动侦查权应在原有规定的 基础上，突出互相配合的原则，增加类似规定，凸显 其他侦查机关的协助义务，实现叠加聚力的效果。 （二）适用范围 查机关主要工作人员时，仅回避若干名与嫌疑人有 利害关系的人员时远远不够的，需要回避整个侦查 机关才能保证侦查程序的公平与公正。当有管辖权 侦查机关整体回避后，可由进行“补位”侦 适用范围作为机动侦查权力体系的关键组成部 分，如果范围扩大至所有刑事案件，则与改革的初衷 相悖，出现“例外原则化”的现象；范围至国家 查。此外，通过观察近五年检察机关督促侦查的案 件数量（如下表）可以发现，实践中仍大量存在着侦 查机关拒绝立案的现象，如果继续通过要求说理、通 知立案的方式，②显然难以改变现状。＠如果对于这 些案件由检察机关侦查，那么立案难、拖延诉讼进程 的问题将会得到实质性改善。（３）管辖不明 或对案件管辖发生争议，无法有效解决的。我国 工作人员职务犯罪，则与改革前基本无异常（如下 图）。根据犯罪类型的差异及实际情况的需要，可 以包含以下几个部分。（１）涉及国家工作人员职务 犯罪的重大、疑难案件。按照《决定》的要求，反贪、 反渎、职务犯罪等部门会从检察机关分离，转隶到国 家监察委员会。如此，对于特殊主体的职务犯罪的 ２０１ １年—２０１５年检察机关督促侦查机关立案侦查变化表 年份 ２０１１正 ２０１２焦 ２０１３矩 ２０１４焦 ２０１５正 督促立案 １９７８６件 １１８４９０件 ２９３５９件 ２１２３６件 １４５０９件 《刑事诉讼法》对于地域管辖、交叉管辖的处理进行 预设哪个中立的第三方机关作出判定。上述情况 了详细的规定，然而静态的文本规定显然难以完全 概括动态的司法实践，例如多地区作案的嫌疑人，发 现嫌疑人时并没有在当地作案，同时该地也并非嫌 疑人居住地，此种情况下，嫌疑人只能暂时处于控制 状态。再如，交叉管辖的案件中，如果确定了其中一 下，均由检察机关负责侦查，能够减少侦查机关之间 的争议，填补立法的空白。（４）虽然有明确的管辖 机关，但由于某些特殊情况的发生，检察机关立案更 为合适的。作为一项兜底性条款，设置的用意在于 提高机动侦查权的可适应性。至于何种情形拟定为 特殊情况，为了防止检察机关扩张适用机动侦查权， 机关没有侦查权限，或者确定了哪一个负责侦查主 罪名，那么也就不存在管辖争议的问题。但更多的 情况是，某一侦查机关为了方便自身完成侦查任务， 都希望自己处于主侦查的地位，再加上法律也没有 需要再系统归纳实践中的新情况，以司法解释的方 式进行具体规定。 ①何为“重大、复杂”案件？可以根据案件的涉案金额、社会影响力、承办难易程度、可能判处刑期等进行划分。 ②“要求说理、通知立案”是指《刑事诉讼法》第１１１条规定的，人民要求侦查机关说明不立案的理由，理由不成立的， 应当通知机关立案侦查。 ③原最高人民副检察长朱孝清在２００５年刑事诉讼法年会时指出，某检察机关曾对机关发出１８次立案通知，但 机关均拒不理睬。 ３ 山西省管理干部学院学报 ２０１７年９月 三、监督机制 见，接受人民监督的相关规定。（３）２０１５年９月，最 机动侦查权的重构是为了顺应世界检察的趋 高检发布《关于完善人民司法责任制的若干 势，避免改革后完全丧失侦查权，使法律监督 意见》，文件对传统的“三级审批”办案模式作了调 的权威受损。然而，任何权力的行使都必须具备一 整，内部权力结构发生一定程度的变化，承办 定的边界，机动侦查权亦是如此。为了防止检察机 检察官有了很大的办案自主性。（４）检察官惩戒委 关出于部门利益的考虑，与其他侦查机关争夺侦查 员会。２０１６年ｌ１月，“两高”联合印发《关于建立法 权，需要完善的监督体系作为配套，主要有下述几个 官、检察官惩戒制度的意见（试行）》，文件指出，检 部分。 察官惩戒委员会对于检察官涉嫌检察职责行为进行 其一，事中审查。重构后的机动侦查权不需要 调查核实，并根据检察官惩戒委员会的意见作出处 进行事前审查，但应当设置事中审查程序，即下级检 理决定。以上四项司法改革措施用意如一，都是为 察机关立案后，应当将立案的理由、手续等报送上一 了防止检察官滥用权力，依法公正行权。通过的具 级备案，下一级审查后，发现不符合机 体的实施细则，将改革措施与机动侦查权结合起来， 动侦查管辖范围的，应当要求下级终止侦查， 能够实现权力的规范行使。 并将案件及已获侦查材料移送有侦查权的侦查机 参考文献： 关。已获侦查材料是否能够继续使用，由被移送侦 ［Ｉ］陈光中．刑事诉讼法（第５版）［Ｍ］．北京：北京大学出版 查机关自行决定。 社、高等教育出版社，２０１６． 其二，申诉、复议等程序。检察机关立案后，诉 ［２］陈瑞华．刑事诉讼的前沿问题（第五版）［Ｍ］．北京：中国 讼当事人及其他参与人（如法定代理人、辩护人等） 人民大学出版社，２０１６． 对立案有异议的，可以向立案申请复议，也可 ［３］［德］克劳斯・罗科信．刑事诉讼法（第２４版）［Ｍ］．吴丽 琪，译．北京：法律出版社，２００３． 以直接向上一级申诉。同级侦查机关对检察 ［４儿法］贝尔纳・布洛克．法国刑事诉讼法［Ｍ］．罗结珍， 机关立案有异议，认为自己应对案件进行管辖的，可 译．北京：中国大学出版社，２００９． 以向立案申请复议。对复议结果不服的，可 ［５］何家弘．检察制度比较研究［Ｍ］．北京：中国检察出版 以向立案的上一级申请复核。 社。２００８． 其三，与司法改革措施实现“对接”。目前推行 ［６］林钰雄．刑事诉讼法（总论篇）［Ｍ］．台北：元照出版有限 的一系列司法改革措施，主要有：（１）检察官办案质 公司，２０１５． 量终身负责制。２０１３年９月，最高检印发《关于切 ［７］龙宗智．检察机关办案方式的适度司法化改革［Ｊ］．法学 实履行检察职能防止和纠正冤假错案的若干意 研究，２０１３（１）． 见》，要求深化检察官办案责任制改革，建立健全办 ［８］［美］罗纳尔多・Ｖ・戴尔卡门．美国刑事诉讼法一法律 案质量终身负责制，对故意违反法律和有关规定的， 和实践［Ｍ］．张鸿巍，等，译．武汉：武汉大学出版社， ２００６． 依法承担相应的责任。（２）２０１５年３月，最高人民 ［９］［日］田口守一．刑事诉讼案法［Ｍ］．张凌，于秀峰，译． 、司法部印发《深化人民监督员制度改革方 北京：中国大学出版社，２０１０． 案》，要改革人民监督员选任和管理方式，扩大人民 （责任编辑：李麦娣） 监督员监督范围。要求检察官必须倾听人民的意 ４
